«Schweizerzeit»-Dokumentation
Ausschaffungsinitiative: Bundesrat hintertreibt Umsetzung

Am 28. November 2010 hat eine klare Mehrheit von Volk und Ständen die Ausschaffungsinitiative der SVP mit 1'398'360 Ja (52,9 %) gegen 1'243'325 Nein (47,1 %) angenommen. 17 1/2 Stände stimmten zu, 5 1/2 dagegen. Der bundesrätliche Gegenvorschlag wurde mit 1'189'186 Ja (45,8 %) gegen 1'407'743 Nein (54,2 %) klar abgelehnt.  Kein einziger Kanton stimmte dem Gegenvorschlag zu.

Erstmals in der Geschichte der Schweiz obsiegte eine Volksinitiative trotz eines von Bundesrat und Parlament präsentierten Gegenvorschlags.

Mit dem Ja zur Ausschaffungsinitiative schuf das Volk die Verfassungsgrundlage für die automatische Ausschaffung solcher Ausländer, die wegen gewalttätiger, krimineller sowie die Sozialwerke betrügender Verbrechen schuldig gesprochen worden sind. Die Ausschaffung hat nach Strafverbüssung automatisch zu erfolgen.

Der Bundesrat erklärte sich zur beschlussgetreuen Umsetzung des Abstimmungsresultats unfähig. Obwohl das Parlament – gemäss Verfassung abschliessend zuständig für den Entscheid über die Gültigkeit von Volksinitiativen – die Ausschaffungsinitiative ausdrücklich als gültig erklärt hat, verweigert der Bundesrat deren Umsetzung bis heute mit der Behauptung, der neue Verfassungsartikel widerspreche völkerrechtlichen Prinzipien.  

Er setzte dazu eine zweckdienlich zusammengesetzte Arbeitsgruppe unter dem Vorsitz von Prof. Heinrich Koller, dem früheren Chef des Bundesamts für Justiz, ein. Angesichts des Abstimmungsergebnisses musste er immerhin zwei Mitgliedern des Initiativkomitees Zutritt zu dieser Arbeitsgruppe gestatten. Diese zwei SVP-Mitglieder (die Juristen Gregor Rutz und Manuel Brandenberg) erarbeiteten zu allen Mehrheits-Standpunkten der Arbeitsgruppe ausformulierte und präzise begründete Gegenpositionen, welche die wortgetreue Umsetzung der Initiative als klar möglich beweisen sollten.

Damit sich die «Schweizerzeit»-Leser ein eigenes Bild über Umsetzung und Umsetzungswillen von Bundesrat und Bundesverwaltung gegenüber einem klar zustande gekommenen Volksentscheid machen können, dokumentieren wir hier die wichtigen Elemente aus dem Schlussbericht der Arbeitsgruppe Koller. An der Spitze steht der an der Urne zum Beschluss erhobene Verfassungsartikel über die Ausschaffung krimineller Ausländer. Danach folgt der von der SVP-Minderheit in der Arbeitsgruppe ausgearbeitete Gesetzesvorschlag zur korrekten Umsetzung des Volkswillens. Als drittes Element präsentieren wir den von Volk und Ständen verworfenen Gegenvorschlag zur Ausschaffungsinitiative, den die Mehrheit der Arbeitsgruppe trotz Ablehnung durch Volk und Stände als Grundlage zur «Umsetzung des Volksentscheids» dem Bundesrat beantragt. Anschliessend folgt der von dieser Arbeitsgruppen-Mehrheit erarbeitete Gesetzesvorschlag zur Umsetzung des in der Volksabstimmung durchgefallenen Gegenvorschlags, der die Initiative in ihrem Kern entscheidend verändert, teilweise in ihr Gegenteil verkehrt. Abschliessend folgt der Kommentar eines Vertreters der SVP Minderheit in der Arbeitsgruppe zur Beurteilung der einander widersprechenden Anträge.

Initiativtext
Am 28. November 2010 haben Volk und Stände der Ausschaffungsinitiative mit folgendem Text zugestimmt.

Art. 121 Bundesverfassung:

1 Die Gesetzgebung über die Ein- und Ausreise, den Aufenthalt und die Niederlassung von Ausländerinnen und Ausländern sowie über die Gewährung von Asyl ist Sache des Bundes.

2 Ausländerinnen und Ausländer können aus der Schweiz ausgewiesen werden, wenn sie die Sicherheit des Landes gefährden.

3 Sie verlieren unabhängig von ihrem ausländerrechtlichen Status ihr Aufenthaltsrecht sowie alle Rechtsansprüche auf Aufenthalt in der Schweiz, wenn sie:

a.   wegen eines vorsätzlichen Tötungsdelikts, wegen einer Vergewaltigung oder eines anderen schweren Sexualdelikts, wegen eines anderen Gewaltdelikts wie Raub, wegen Menschenhandels, Drogenhandels oder eines Einbruchsdelikts rechtskräftig verurteilt worden sind; oder

b.   missbräuchlich Leistungen der Sozialversicherungen oder der Sozialhilfe bezogen haben.

4 Der Gesetzgeber umschreibt die Tatbestände nach Absatz 3 näher. Er kann sie um weitere Tatbestände ergänzen.

5 Ausländerinnen und Ausländer, die nach den Absätzen 3 und 4 ihr Aufenthaltsrecht sowie alle Rechtsansprüche auf Aufenthalt in der Schweiz verlieren, sind von der zuständigen Behörde aus der Schweiz auszuweisen und mit einem Einreiseverbot von 5 - 15 Jahren zu belegen. Im Wiederholungsfall ist das Einreiseverbot auf 20 Jahre anzusetzen.

6 Wer das Einreiseverbot missachtet oder sonstwie illegal in die Schweiz einreist, macht sich strafbar. Der Gesetzgeber erlässt die entsprechenden Bestimmungen.

(Kursivtext: Ergänzung, beschlossen in der Volksabstimmung vom 28. November 2010)

Die Übergangsbestimmungen der Bundesverfassung wurden wie folgt geändert:

Art. 197 Ziff. 8

8. Übergangsbestimmung zu Art. 121 (Aufenthalt und Niederlassung von Ausländerinnen und Ausländern)

Der Gesetzgeber hat innert fünf Jahren seit Annahme von Artikel 121 Absätze 3 - 6 durch Volk und Stände die Tatbestände nach Artikel 121 Absatz 3 zu definieren und zu ergänzen und die Strafbestimmungen bezüglich illegaler Einreise nach Artikel 121 Absatz 6 zu erlassen.

Gesetz zur Umsetzung der Initiative
(erarbeitet für das Strafgesetzbuch von der SVP-Minderheit in der bundesrätlichen Arbeitsgruppe)

Erstes Buch: Allgemeine Bestimmungen

Erster Teil: Verbrechen und Vergehen

Dritter Titel: Strafen, Massnahmen und Landesverweisung [neue Fassung]

neu: Drittes Kapitel: Landesverweisung

Art. 73bis    Landesverweisung

1 Das Gericht oder die Staatsanwaltschaft verweist Ausländerinnen und Ausländer, die wegen einer oder mehrerer der folgenden strafbaren Handlungen verurteilt werden, unabhängig von der Höhe der Strafe aus dem Gebiete der Schweiz:

a.   vorsätzliche Tötung (Art. 111 StGB), Mord (Art. 112 StGB), Totschlag (Art. 113 StGB);

b.   schwere Körperverletzung (Art. 122 StGB), einfache Körperverletzung (Art. 123 StGB), Aussetzung (Art. 127 StGB), Gefährdung des Lebens (Art. 129 StGB), Raufhandel (Art. 133 StGB), Angriff (Art. 134 StGB), Raub (Art. 140 StGB), Erpressung (Art. 156 StGB), Freiheitsberaubung und Entführung (Art. 183 f. StGB), Geiselnahme (Art. 185 StGB);

c.   sexuelle Handlungen mit Kindern (Art. 187 StGB), sexuelle Handlungen mit Abhängigen (Art. 188 StGB), sexuelle Nötigung (Art. 189 StGB), Vergewaltigung (Art. 190 StGB), Schändung (Art. 191 StGB), sexuelle Handlungen mit Anstaltspfleglingen, Gefangenen, Beschuldigten (Art. 192 StGB), Ausnützung der Notlage (Art. 193 StGB), Förderung der Prostitution (Art. 195 StGB), Pornographie (Art. 197 StGB);

d.   Menschenhandel (Art. 182 StGB);

e.   Zuwiderhandlung gegen Art. 19 BetmG;

f.    Einbruchsdelikt (Art. 186 StGB i.V.m. Art. 139 StGB oder 144 StGB), gewerbsmässiger oder bandenmässiger Diebstahl (Art. 139 Ziff. 2 und 3 StGB), gewerbsmässige Hehlerei (Art. 160 Ziff. 2 StGB);

g.   Brandstiftung (Art. 221 StGB), Verursachung einer Explosion (Art. 223 StGB), Gefährdung durch Sprengstoffe und giftige Gase in verbrecherischer Absicht (Art. 224 StGB); Herstellen, Verbergen, Weiterschaffen von Sprengstoffen und giftigen Gasen (Art. 226 StGB);

h.   öffentliche Aufforderung zu Verbrechen oder zur Gewalttätigkeit (Art. 259 StGB);

i.    Völkermord (Art. 264 StGB) sowie Verbrechen gegen die Menschlichkeit (Art. 264a StGB);

j.    Verweisungsbruch (Art. 291 StGB) und vorsätzliche Zuwiderhandlung gegen Art. 115 AuG;

k.   Betrug (Art. 146 StGB) im Bereich der Sozialhilfe und der Sozialversicherungen sowie Sozialmissbrauch (Art. 151bis Abs. 1 StGB).

2 Die zu einer Landesverweisung verurteilte Person verliert, da sie die öffentliche Ordnung und Sicherheit gefährdet, unabhängig von ihrem ausländerrechtlichen Status ihr Aufenthaltsrecht sowie alle Rechtsansprüche auf Verbleib in der Schweiz und Wiedereinreise in die Schweiz.

Art. 73ter    Ausreisefrist und Einreiseverbot

1 Spricht das Gericht oder die Staatsanwaltschaft eine Landesverweisung aus, setzt es oder sie der ausgewiesenen Person eine Ausreisefrist und belegt sie gleichzeitig für die Dauer von 5 bis 15 Jahren mit einem Einreiseverbot.

2 Bei einer Verurteilung gemäss Art. 73bis Abs. 1 lit. a, b, c, d und e StGB ist die Dauer auf mindestens 10 Jahre anzusetzen.

3 Im Wiederholungsfall beträgt die Dauer des Einreiseverbots 20 Jahre.

Art. 73quater         Vollzug

1 Die Landesverweisung ist durch die zuständige kantonale Behörde im Anschluss an die Verurteilung bzw. nach Verbüssung der Strafe unverzüglich zu vollziehen.

2 Die Landesverweisung kann nur vorübergehend aufgeschoben werden, wenn zwingende Gründe gemäss Art. 25 Abs. 2 und 3 BV entgegenstehen.

3 Bei ihrem Entscheid hat die kantonale Vollzugsbehörde von der Vermutung auszugehen, dass die Ausweisung in ein Land, das der Bundesrat gemäss Art. 6a Abs. 2 AsylG als sicher bezeichnet, nicht gegen Art. 25 Abs. 2 und 3 BV verstösst.

4 Werden Gründe nach Art. 25 Abs. 2 und 3 BV geltend gemacht, entscheidet die kantonale Vollzugsbehörde innerhalb von 30 Tagen. Der Entscheid kann an das zuständige kantonale Gericht weitergezogen werden, welches innerhalb von 30 Tagen nach Eingang des Rechtsmittels endgültig entscheidet.

Art. 73quinquies     Massgebendes Recht

Die Artikel 73bis - 73quater StGB gehen nicht zwingendem Völkerrecht vor. Als zwingendes Völkerrecht gelten ausschliesslich das Verbot der Folter, des Völkermords, des Angriffskrieges, der Sklaverei sowie das Verbot der Rückschiebung in einen Staat, in welchem Tod oder Folter drohen.

Zweites Buch: Besondere Bestimmungen
Zweiter Titel: Strafbare Handlungen gegen das Vermögen

Art. 151bisSozialmissbrauch

1 Wer für sich oder andere durch unwahre oder unvollständige Angaben, durch Verschweigen von veränderten Verhältnissen oder in anderer Weise Leistungen der Sozialhilfe oder der Sozialversicherungen unrechtmässig erwirkt, wird mit Freiheitsstrafe bis zu drei Jahren oder Geldstrafe bestraft.

2 In leichten Fällen kann auf Busse erkannt werden.

Text des Gegenvorschlags
(Von Volk und Ständen am 28. November 2010 abgelehnt)

Art. 121a   Integration

1 Das Ziel der Integration ist der Zusammenhalt der einheimischen und der ausländischen Bevölkerung.

2 Die Integration erfordert von allen Beteiligten die Respektierung der Grundwerte der Bundesverfassung und der öffentlichen Sicherheit und Ordnung, den Willen zu eigenverantwortlicher Lebensführung sowie die Verständigung mit der Gesellschaft.

3 Die Förderung der Integration bezweckt die Schaffung von günstigen Rahmenbedingungen für die chancengleiche Teilhabe der ausländischen Bevölkerung am wirtschaftlichen, sozialen und kulturellen Leben.

4 Bund, Kantone und Gemeinden stellen bei Erfüllung ihrer Aufgaben die Berücksichtigung der Anliegen der Integration sicher.

5 Der Bund legt die Grundsätze der Integration fest und fördert Integrationsmassnahmen der Kantone, Gemeinden und von Dritten.

6 Der Bund überprüft in Zusammenarbeit mit den Kantonen und Gemeinden periodisch den Stand der Integration. Werden die Anliegen der Integrationsförderung nicht erfüllt, so kann der Bund nach Anhörung der Kantone die notwendigen Vorschriften erlassen.

Art. 121b Aus- und Wegweisung

1 Ausländerinnen und Ausländer können aus der Schweiz ausgewiesen werden, wenn sie die Sicherheit des Landes gefährden.

2 Ausländerinnen und Ausländer verlieren ihr Aufenthaltsrecht und werden weggewiesen, wenn sie:

a.   einen Mord, eine vorsätzliche Tötung, eine Vergewaltigung, eine schwere Körperverletzung, einen qualifizierten Raub, eine Geiselnahme, einen qualifizierten Menschenhandel, einen schweren Verstoss gegen das Betäubungsmittelgesetz oder eine andere mit einer Freiheitsstrafe von mindestens einem Jahr bedrohte Straftat begangen haben und dafür rechtskräftig verurteilt wurden;

b.   für einen Betrug oder eine andere Straftat im Bereich der Sozialhilfe, der Sozialversicherungen oder der öffentlich-rechtlichen Abgaben oder für einen Betrug im Bereich der Wirtschaft zu einer Freiheitsstrafe von mindestens 18 Monaten rechtskräftig verurteilt wurden; oder

c.   für eine andere Straftat zu einer Freiheitsstrafe von mindestens zwei Jahren oder zu mehreren Freiheitsstrafen oder Geldstrafen von insgesamt mindestens 720 Tagen oder Tagessätzen innerhalb von zehn Jahren rechtskräftig verurteilt wurden.

3 Beim Entscheid über die Aus- und Wegweisung sowie den Entzug des Aufenthaltsrechts sind die Grundrechte und die Grundprinzipien der Bundesverfassung und des Völkerrechts, insbesondere der Grundsatz der Verhältnismässigkeit, zu beachten.

Gesetzes-Idee zur Umsetzung des Gegenvorschlags
(Mehrheitsvorschlag der Arbeitsgruppe zur Umsetzung des Abstimmungsentscheids im Strafgesetzbuch, angelehnt an den von Volk und Ständen abgelehnten Gegenentwurf)

Erstes Buch: Allgemeine Bestimmungen
Erster Teil: Verbrechen und Vergehen
Dritter Titel: Strafen und Massnahmen
Zweites Kapitel: Massnahmen
neu: Dritter Abschnitt: Landesverweisung

Art. 73a     Zwingende Landesverweisung

1 Das Gericht verweist einen Ausländer für 5 bis 15 Jahre des Landes, wenn er eine der folgenden Straftaten begangen hat und zu einer Strafe nach Absatz 2 verurteilt wird:

a.   ein vorsätzliches Tötungsdelikt (nach den Art. 111 - 113), einen Raub (Art. 140), Menschenhandel (Art. 182), eine Vergewaltigung (Art. 190) oder ein anderes schweres Verbrechen, das mit einer Mindeststrafe von einem Jahr Freiheitsstrafe oder mehr oder mit einer Höchststrafe von 10 Jahren Freiheitsstrafe oder mehr bedroht ist;

b.   einen Diebstahl (Art.139) in Verbindung mit Hausfriedensbruch (Art.186);

c.   einen Betrug (Art. 146 Abs. 1) im Bereich der Sozialversicherung oder Sozialhilfe, einen missbräuchlichen Bezug von Leistungen der Sozialversicherung oder Sozialhilfe (Art. 151bis);

d.   eine Widerhandlung nach Artikel 19 des Betäubungsmittelgesetzes.

2 Die Landesverweisung setzt voraus, dass das Gericht den Ausländer:

a.   in einem Urteil, das eine Straftat nach Absatz 1 enthält, zu einer Freiheitsstrafe von mindestens 6 Monaten oder einer Geldstrafe von mindestens 180 Tagessätzen verurteilt oder

b.   innerhalb von zehn Jahren in mehreren Urteilen, die eine Straftat nach Absatz 1 enthalten, zu Freiheitsstrafen, Geldstrafen oder zu gemeinnütziger Arbeit von mindestens 180 Tagen oder Tagessätzen oder 720 Stunden verurteilt.

3 Verhängt das Gericht in einem Urteil, das eine Straftat nach Absatz 1 enthält, eine Strafe von weniger als 6 Monaten Freiheitsstrafe, 180 Tagessätzen Geldstrafe oder 720 Stunden gemeinnütziger Arbeit, so kann es den Täter des Landes verweisen, wenn die öffentlichen Interessen an der Landesverweisung die privaten Interessen des Ausländers am Verbleib in der Schweiz deutlich überwiegen.

Art. 73b     Fakultative Landesverweisung

Das Gericht kann einen Ausländer für 3 bis 15 Jahre des Landes verweisen, wenn es ihn wegen eines Verbrechens oder Vergehens, das nicht von Artikel 73a erfasst wird, zu einer Freiheitsstrafe von mindestens 6 Monaten oder innerhalb von zehn Jahren zu mehreren Strafen im Masse von mindestens 6 Monaten verurteilt oder gegen ihn eine Massnahme im Sinne der Artikel 59–61 oder 64 anordnet.

Art. 73c     Ausschluss der Landesverweisung

Bei freizügigkeitsberechtigten Ausländern oder bei einem Familienangehörigen, welcher diese Person begleitet oder ihr nachzieht, ist die Landesverweisung ausgeschlossen, wenn keine gegenwärtige, tatsächliche und hinreichend schwere Gefährdung der öffentlichen Ordnung im Sinne des Freizügigkeitsabkommens vom 21. Juni 1999 und des Abkommens zur Änderung des Übereinkommens zur Errichtung der Europäischen Freihandelsassoziation vom 21. Juni 2001 vorliegt.

Art. 73d     Wiederholungsfall

Begeht jemand in der Zeit, in der er mit einer Landesverweisung nach Artikel 73a Absätze 1 und 2 belegt ist, eine neue Straftat, welche die Voraussetzungen für eine zwingende Landesverweisung erfüllt, so ist diese auf 20 Jahre auszusprechen. In anderen Wiederholungsfällen kann die Landesverweisung auch auf 20 Jahre ausgesprochen werden.

Art. 73e     Zeitpunkt des Vollzugs

1 Vor dem Vollzug der Landesverweisung sind die gegen die verurteilte Person verhängten unbedingten Strafen oder Strafteile sowie die stationären Massnahmen zu vollziehen. Die Landesverweisung wird vollzogen, sobald die verurteilte Person bedingt oder endgültig aus dem Vollzug entlassen oder die Massnahme ersatzlos aufgehoben wird.

2 Die Dauer der Landesverweisung wird von dem Tag an berechnet, an welchem die verurteilte Person die Schweiz verlassen hat.

Art. 73f      Unterbrechung und Aufhebung

1 Die Vollzugsbehörde kann aus wichtigen humanitären oder prozessualen Gründen den Vollzug der Landesverweisung unterbrechen.

2 Das Gericht hebt auf Gesuch hin die Landesverweisung auf, wenn nachträglich ein Ausschlussgrund gemäss Artikel 73c eintritt.

Art. 73g     Vollzugsverfahren

1 Die Vollzugsbehörde vollstreckt die Landesverweisung unverzüglich.

2 Sie schiebt den Vollzug der Landesverweisung auf, wenn

a.   Gründe für ein Verbot der Rückschiebung vorliegen;

b.   aus Gründen, welche die verurteilte Person nicht beeinflussen kann, die Ausreise unmöglich ist;

c.   dieser infolge Krieg, Bürgerkrieg oder allgemeiner Gewalt, einer medizinischen Notlage oder schwerwiegender persönlicher Gründe unzumutbar ist.

3 Die Vollzugsbehörde überprüft periodisch, ob die Voraussetzungen für den Aufschub des Vollzugs der Landesverweisung noch gegeben sind.

Art. 73h     Beschwerdeverfahren

1 Gegen Entscheide der Vollzugsbehörde kann innerhalb von 10 Tagen beim oberen kantonalen Gericht Beschwerde geführt werden. Dieses entscheidet endgültig.

2 Mit Beschwerde kann nur eine Verletzung der Gründe gemäss Artikel 73g Absatz 2 gerügt werden.

Zweites Buch: Besondere Bestimmungen
Zweiter Titel: Strafbare Handlungen gegen das Vermögen

Art. 151bis       Missbräuchlicher Bezug von Leistungen der Sozialversicherung oder Sozialhilfe

1 Wer jemanden durch unwahre oder unvollständige Angaben, durch Verschweigen von Tatsachen oder in anderer Weise irreführt oder in einem Irrtum bestärkt, so dass er oder ein anderer unrechtmässig Leistungen der Sozialversicherung oder Sozialhilfe bezieht, wird mit Freiheitsstrafe bis zu drei Jahren oder Geldstrafe bestraft.

2 In leichten Fällen ist die Strafe Busse.

Kommentar

1.    Rechtsnatur der Volksinitiative

1.1.        Die Volksinitiative zielt darauf ab, die Bundesverfassung zu ergänzen oder abzuändern. Die Bundesverfassung ist die rechtliche Grundordnung der Schweiz und die höchste Hierarchiestufe der Rechtsnormen. Eine Hierarchiestufe tiefer liegen die Bundesgesetze. Sie werden gestützt auf die Bundesverfassung erlassen, indem die Bundesverfassung den Gesetzgeber, das Parlament, ermächtigt, bestimmte Gesetzesbestimmungen zu erlassen. Zwei Hierarchiestufen tiefer liegen die Verordnungen. Sie werden vom Bundesrat gestützt auf eine Ermächtigung im Gesetz erlassen.

1.2.        Wird eine Volksinitiative von einer Mehrheit der Stimmbürger und der Kantone (Stände) angenommen, ändert sich in diesem Zeitpunkt die Bundesverfassung. Was vorher galt, gilt insofern nicht mehr, als die angenommene Verfassungsbestimmung die vorherige Situation abgeändert hat. Wird zum Beispiel das Absinthverbot, wie es in der Bundesverfassung von 1874 enthalten war, von Volk und Ständen angenommen, darf ab diesem Zeitpunkt kein Absinth mehr produziert oder verkauft werden. Was die Verfassung vor der Abstimmung über die Initiative erlaubte, ändert sich mit Annahme der Initiative, weil die Verfassung durch die Initiative abgeändert wird.

1.3.        Wird eine Initiative angenommen, ist es unzulässig, ihre Umsetzung im Ausführungsgesetz gestützt auf früheres Recht oder allgemeine Rechtsgrundsätze zu verweigern. Der Souverän, d. i. Volk und Stände, als Verfassungsgeber hat keine Behörde über sich, die ihn einschränken könnte. Ausgenommen hiervon ist das zwingende Völkerrecht. Dieses darf der Souverän nicht verletzen. Das zwingende Völkerrecht sind Normen, die derart grundlegend sind, dass sie für das gesittete menschliche Zusammenleben schlechthin nicht wegzudenken sind. Es sind dies das Verbot der Folter, des Völkermordes, des Angriffskrieges, der Sklaverei sowie das Verbot der Rückschiebung in einen Staat, in welchem Tod oder Folter drohen. Alle anderen völkerrechtlichen Verträge und Bestimmungen, z. B. die Europäische Menschenrechtskonvention oder das Freizügigkeitsabkommen mit der EU, sind nicht zwingendes Völkerrecht. Wenn nun Volk und Stände von solch nicht zwingendem Völkerrecht abweichen, geht dieser Entscheid vor. Dies bedeutet, dass die betreffenden nicht zwingenden völkerrechtlichen Bestimmungen angepasst oder gekündigt werden müssen. Eine solche Kündigungsfrist sehen fast alle völkerrechtlichen Verträge vor. Sie beträgt häufig 6 Monate.

2.    Ausschaffungsinitiative und Gegenentwurf

Die Ausschaffungsinitiative ist durch ihre Annahme vom 28. November 2010 Verfassungsrecht geworden. Die Bundesverfassung wurde durch die Bestimmungen der Ausschaffungsinitiative abgeändert. Nach dem klaren Wortlaut der Initiative verliert derjenige, der wegen eines bestimmten Delikts rechtskräftig verurteilt wird, sein Aufenthaltsrecht in der Schweiz. Die Bundesverfassung wäre auch durch die Annahme des von Bundesrat und Parlament vorgeschlagenen Gegenentwurfes abgeändert worden. Der Gegenentwurf wurde in keinem einzigen Kanton angenommen. Er sah im Gegensatz zur Ausschaffungsinitiative vor, dass eine Ausschaffung nur erfolgen kann, wenn der Täter ein Delikt begeht, welches eine Strafandrohung von mindestens einem Jahr vorsieht. Vor allem aber enthielt der Gegenentwurf den Vorbehalt, wonach eine Ausschaffung auch dann nicht erfolgen kann, wenn die Grundrechte und die Grundprinzipien der Bundesverfassung und des Völkerrechts nicht beachtet werden (Art. 121b Abs. 3 des Gegenentwurfes). Bezogen auf das eingangs erwähnte Absinthverbot hätte dieser Vorbehalt bedeuten können, dass das am 5. Juli 1908 von Volk und Ständen angenommene Absinthverbot nicht hätte umgesetzt werden können, weil es ein Grundrecht der Bundesverfassung, nämlich die Handels- und Gewerbe- oder Wirtschaftsfreiheit, tangiert hätte.

3.    Wesentliche Unterschiede von Ausschaffungsinitiative und Gegenentwurf

Im Gegensatz zur Ausschaffungsinitiative sah der Gegenentwurf neben anderen Ausschaffungsgründen für eine Ausschaffung eine Mindeststrafe von 18 bis 24 Monaten (Art. 121b Abs. 2 lit. b und c des Gegenentwurfs) oder eine Mindeststrafandrohung von einem Jahr (Art. 121b Abs. 2 lit. a des Gegenentwurfes) vor. Überdies hätte – wie erwähnt – auch dies nicht vorbehaltlos gegolten, weil der Richter durch Auslegung der Grundrechte und Grundprinzipien der Bundesverfassung sowie des nicht zwingenden Völkerrechts trotzdem noch von einer Ausschaffung hätte absehen können. Überdies sah der Gegenentwurf einen Integrationsartikel für die ausländische Bevölkerung vor.

Demgegenüber sieht die Ausschaffungsinitiative vor, dass ohne weiteres ausgeschafft wird, wer wegen eines bestimmten Delikts rechtskräftig verurteilt wird. Die Initiative sieht keine Mindeststrafe, keine Mindeststrafandrohung und keinen Vorbehalt der Grundprinzipien der Bundesverfassung sowie des nicht zwingenden Völkerrechts vor. Das Stimmvolk und die Stände wussten um diesen Unterschied, wurde er doch in der Abstimmungsbroschüre («Erläuterungen des Bundesrates») auf Seite 11 erwähnt.

4.    Gesetzesentwurf der SVP und der Initianten

Die Vertreter der SVP und der Initianten in der Arbeitsgruppe des EJPD zur Umsetzung der Ausschaffungsinitiative (AG EJPD), Gregor Rutz und der Schreibende, brachten einen Gesetzesvorschlag ein, welcher sich am Wortlaut der neuen Verfassungsbestimmung, in welche die Ausschaffungsinitiative durch ihre Annahme «geronnen» (in Anlehnung an das bekannte Dictum, wonach Recht «geronnene Politik» ist) wurde, orientiert. Ihr Gesetzesvorschlag entspricht Variante 1 im Schlussbericht der AG EJPD. Wesentlich an diesem Gesetzesvorschlag ist, dass er unabhängig von der Höhe der Strafe die Wegweisung aus der Schweiz vorsieht, wenn der Täter wegen eines bestimmten Deliktes gemäss Deliktskatalog rechtskräftig verurteilt worden ist. Dabei weiteten die Vertreter der SVP und der Initianten den Katalog der Delikte, welche zu einer Ausweisung führen, noch aus. Auch dies entspricht dem Wortlaut der Ausschaffungsinitiative, welche in Art. 121 Abs. 4 BV vorsieht, dass der Gesetzgeber die in der Initiative ausdrücklich genannten Tatbestände um weitere Tatbestände ergänzen kann.

5.    Gesetzesentwurf der Mehrheit der AG EJPD

5.1. Der Gesetzesentwurf der Mehrheit der AG EJPD (ohne die beiden Vertreter der SVP und der Initianten, Variante 2 des Schlussberichts der AG EJPD) zeichnet sich zunächst dadurch aus, dass er dem nicht zwingenden Völkerrecht den Vorrang gegenüber der Bundesverfassung gibt. Er geht soweit, dass er nicht nur das kodifizierte (in Bestimmungen niedergeschriebene) nicht zwingende Völkerrecht über die Bundesverfassung stellt, sondern auch dessen Auslegung durch ausländische Gerichtshöfe (im besonderen durch den Europäischen Gerichtshof für Menschenrechte, soweit die EMRK betroffen ist, sowie durch den Gerichtshof der Europäischen Gemeinschaften, EuGH, soweit das Freizügigkeitsabkommen mit der EU betroffen ist). Diese Überordnung des nicht zwingenden Völkerrechts über die Verfassungsrecht gewordene Ausschaffungsinitiative findet keine Grundlage in der Bundesverfassung. Diese sieht in Art. 139 Abs. 3 BV nur die Überordnung des «zwingenden Völkerrechts» vor. Der Ansatz der Mehrheit der AG EJPD ist damit schon im Kern verfassungswidrig.

5.2.                   Die Überordnung des nicht zwingenden Völkerrechts über die Bundesverfassung, wie sie von der Mehrheit der AG EJPD vorgenommen wird, führt auch unter dem Gesichtspunkt der Gewaltenteilung zu problematischen Konsequenzen. Das im Staatsvertragsrecht niedergeschriebene nicht zwingende Völkerrecht wird vom Bundesrat, seiner Verwaltung und seiner Diplomatie inhaltlich ausgestaltet. Das Parlament, der eigentliche Gesetzgeber, kann den Staatsvertrag nur noch genehmigen oder ablehnen. Die Ausarbeitung des Vertragsinhalts wird damit funktionell zur Gesetzgebung. Die Gewaltentrennung sieht indes vor, dass nicht die Exekutive (Bundesrat, Verwaltung und Diplomatie) Gesetze erlassen, sondern das Parlament, welches durch die demokratische Rückkoppelung legitimiert und kontrolliert wird. Mit der Überordnung der Staatsverträge auch über die Bundesverfassung wird der Bundesrat tendenziell gar zum Verfassungsgeber, wogegen der eigentliche Verfassungsgeber, das Stimmvolk und die Kantone, das Nachsehen haben.

 

5.3.                   Der Gesetzesentwurf der Mehrheit der EG EJPD sieht vor, dass ein Täter grundsätzlich zu einer Mindeststrafe von 6 Monaten verurteilt werden muss, damit er ausgewiesen wird (Art. 73a Abs. 2 lit. a der Variante 2). Demgegenüber reicht es beim Gesetzesvorschlag der SVP und der Initianten (Variante 1), dass der Täter wegen eines im Deliktskatalog genannten Delikts rechtskräftig verurteilt wird. Eine Mindeststrafe ist nicht vorgesehen, genauso, wie auch die Ausschaffungsinitiative keine Mindeststrafe vorsieht. In Zahlen ausgedrückt: gegenüber dem Vorschlag der SVP (Variante 1) würden beim Gesetzesentwurf der Mehrheit der AG EJPD (Variante 2) 84 Prozent der Täter nicht ausgeschafft, weil ihre Strafe unter 6 Monaten ausfällt (S. 107 des Schlussberichtes der AG EJPD).

6.    Würdigung

Zusammenfassend kann folgendes festgehalten werden:

6.1. Der Gesetzesvorschlag der Schweizerischen Volkspartei und der Initianten ist verfassungstreu. Er entspricht dem Willen von Volk und Ständen.

6.2. Mit der Einführung einer Mindeststrafe von 6 Monaten orientiert sich der Vorschlag der Mehrheit der Arbeitsgruppe EJPD am Gegenentwurf von Bundesrat und Bundesversammlung. Der Gegenentwurf wurde im Gegensatz zur Ausschaffungsinitiative in allen Kantonen verworfen.

6.3. Mit der Überordnung des nicht zwingenden Völkerrechts über die Bundesverfassung geht der Gesetzesentwurf der Mehrheit der AG EJPD von einer verfassungswidrigen Grundlage aus.

6.4. Am 1. Oktober 2011 hat die Delegiertenversammlung der SVP Schweiz einstimmig beschlossen, auf der Grundlage des Gesetzesentwurfs der SVP und der Initianten eine neue Verfassungsinitiative zu lancieren. Es ist zu hoffen, dass dem Willen des Souveräns so Nachachtung verschafft wird.

Dr. iur. Manuel Brandenberg, Zug
Rechtsanwalt, Executive M.B.L. HSG
Mitglied der SVP in der AG EJPD
Präsident SVP Kanton Zug, Kantonsrat

 

08.11.2011 | 1845 Aufrufe