Ausländerstimmrecht in Kantonen und Gemeinden?
Zweideutige neue Bundesverfassung

Von Dr. Peter Hefti, alt Ständerat, Schwanden GL

Am kommenden 18. April entscheidet die Schweiz über eine neue
Bundesverfassung. Man kann kaum sagen, dass bis jetzt diese Vorlage das
Volk stark bewegt. Wohl auch deshalb nicht, weil sie vom Bundesrat als
blosse Nachführung bezeichnet wird.

Das traf allerdings schon am Anfang nur mit Ausnahmen zu, deren Zahl und
Gewicht sich im Verlaufe der parlamentarischen Beratungen noch vermehrte.
So blieb eine wichtige Frage unerörtert: Werden durch diese Verfassung
Ausländerinnen und Ausländer in Angelegenheiten von Kanton und Gemeinden
künftig stimmberechtigt sein? Oft ist unbekannt, dass hier-
über heute die Kantone befinden. Es gab allerdings keinen, welcher das
Ausländerstimmrecht auf kantonaler Ebene einführte; selten geschah es in
Gemeindesachen, doch häufig für die Kirchgemeinden. Die Kantone sind also
derzeit frei, den Ausländern das Stimm- und Wahlrecht zu erteilen, aber es
besteht kein Zwang dazu. Was bestimmt die neue Bundesverfassung?

Ursprüngliche Absicht
Die vom Bundesrat 1996 dem Parlament unterbreitete Vorlage hatte unter dem
Kapitel «Grundrechte» die «Wahl- und Abstimmungsfreiheit» aufgenommen. Der
erste Absatz des betreffenden Artikels gewährleistet dieselbe, und im
zweiten steht, sie schütze die freie Willensbildung und die unverfälschte
Stimmabgabe. Daraus und aus den in der bundesrätlichen Botschaft erwähnten
Beispielen geht hervor, dass es hier um die Unabhängigkeit bei der
Stimmabgabe und um ein korrektes Abstimmungsverfahren geht, aber nicht
darum, wer stimmberechtigt ist, ob auch Ausländer oder nicht. Im übrigen
bleibt die Regelung der Ausübung der politischen Rechte in kantonalen und
kommunalen Angelegenheiten Sache der Kantone (Art. 39 Abs. 1). Der
Bundesrat wollte sich somit an seinen Auftrag zur blossen Weiterführung der
geltenden Verfassung halten: Die Kantone können den Ausländern ganz oder
teilweise das Stimm- und Wahlrecht gewähren, sind aber nicht dazu
verpflichtet. Der Verfassungsentwurf 1996 entsprach in den vorgenannten
Punkten demjenigen von 1995, welcher damals der sogenannten Volksbefragung
unterstellt worden war.

Gewichtige Veränderungen
In der Beratung der parlamentarischen Kommissionen wurde dann aber eingangs
die Bezeichnung «Wahl- und Abstimmungsfreiheit» durch «politische Rechte»
ersetzt, und es heisst nun in Abs. 1 von Art. 34 ohne Vorbehalte: «Die
politischen Rechte sind gewährleistet.» Politische Rechte beinhalten mehr
als Wahl- und Abstimmungsfreiheit, nämlich alles, wie jemand politisch
aktiv werden kann. Grundlegend ist damit Absatz 1 von Art. 34 geworden; mit
Absatz 2 wird einfach noch ein für die Ausübung der politischen Rechte
bedeutsamer Punkt hervorgehoben. Der Artikel steht weiterhin unter den
Grundrechten. Diese gelten nicht nur für die Schweizerinnen und Schweizer,
sondern für die gesamte Bevölkerung einschliesslich der hier ansässigen
Ausländer. Im gleichen Sinne wirkt die Rechtsgleichheit, die in der neuen
Bundesverfassung noch eine Stärkung erfahren hat.
Weder im National- noch im Ständerat ist die von den Kommissionen gegenüber
dem bundesrätlichen Entwurf vorgenommene Änderung zur Sprache gekommen. Der
Nationalrat stimmte Art. 34 diskussionslos zu; und im Ständerat gab es
wenige Bemerkungen des Berichterstatters, welche aber nur Absatz 2
betrafen. Es scheint, man sei nicht unglücklich gewesen, dass die in den
Kommissionen vorgenommene Änderung kein Aufsehen erregte. So würden
Ausländer in kantonalen und kommunalen Angelegenheiten das Stimmrecht
erhalten, es sei denn, eine andere Bestimmung der Verfassung stehe dem
entgegen und schränke Art. 34 Absatz 1 ein.
Im Bund ist die Sache klar; Art. 136 Absatz 1 bestimmt ausdrücklich, dass
sich die politischen Rechte in Bundessachen auf Schweizerinnen und
Schweizer beziehen. Doch eine gleichartige Bestimmung zugunsten der
Kantone, diesmal in dem Sinne, dass das Stimmrecht auf Schweizer beschränkt
werden kann, findet sich nicht; es sei denn in Art. 39, wonach in
kantonalen und kommunalen Angelegenheiten die Kantone kompetent sind, die
Ausübung der politischen Rechte zu regeln. Es geht also um die Frage, wird
Art. 34 durch Art. 39 eingeschränkt, oder tut dies Art. 34 gegenüber Art. 39?

Was gilt?
Die Bundesverfassung selber macht weder beim einen noch beim andern Artikel
einen Vorbehalt, worauf sich Ausnahmen abstützen lassen, womit die Sache
zunächst offen ist und schliesslich das Bundesgericht entscheiden müsste.
Für die Lösung zugunsten der Kantone spricht der bisherige Rechtszustand
und dass es bei der Verfassungsrevision um eine blosse Nachführung gehen
soll, obschon sich bereits der Verfassungsentwurf und nachher die
Bundesversammlung hie und da über diese Schranke hinweggesetzt haben.
Andererseits vermögen folgende Umstände einen Druck zugunsten der Ausländer
herbeizuführen: ein gewisses Hochspielen der Grundrechte; die
bundesrätliche Botschaft misst ihnen «fundamentale Bedeutung» zu (S. 137
und 191). Das Ausländerstimmrecht in Kanton und Gemeinde hat bereits da und
dort Unterstützung gefunden, und am 4. Oktober 1996 wurde der Bundesrat
durch den Nationalrat mittels eines Postulats eingeladen, dieses Begehren
zu prüfen. Die EU verlangt von ihren Mitgliedern die Einführung des
Ausländerstimmrechts in Gemeinden und Regionen.
Ob nach Einführung der neuen Bundesverfassung das Bundesgericht zugunsten
oder zuungunsten des Ausländerstimmrechts in Kantons- und Gemeindesachen
entscheiden wird, kann nicht mit Sicherheit gesagt werden; für das eine wie
das andere liesse sich eine Begründung finden. Zu bedauern bleibt, dass die
neue Bundesverfassung, die ja der Rechtssicherheit dienen will, in diesem
bedeutenden Punkt sich nicht eindeutig ausspricht.
Ist es befriedigend, dass darüber nicht der Gesetzgeber befindet, sondern
dies Sache des Richters wäre?

Dr. Peter Hefti, alt Ständerat

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