Nr. 2, 27. Januar 2006

Führung in der Demokratie
Macht und Machtmissbrauch

Von Prof. Dr. Hans Letsch, alt Ständerat, Aarau

Das heutige Führungsverständnis des Bundesrates, der Bundesverwaltung und von Teilen des Parlaments ist unserer direkten Demokratie abträglich.

Ich rede von unserer Demokratie, d. h. von der direkten Demokratie. Folglich gelten immer noch die klaren Bestimmungen der Bundesverfassung (BV), nämlich Art. 148, Abs. 1, welcher der Bundesversammlung unter Vorbehalt der Rechte von Volk und Ständen die oberste Gewalt im Bund zuweist, sowie Art. 174, der den Bundesrat als die oberste leitende und vollziehende Behörde des Bundes bezeichnet.

Der "obersten Gewalt" der Bundesbehörden werden also zwei institutionelle Schranken gesetzt, nämlich die direkte Demokratie (das Volk) und der Föderalismus (die Stände). Weitere Schranken, wie die Begrenzung der Amtsdauer oder Unvereinbarkeiten, können hier ausgeklammert werden.

Führungsanspruch ist eingegrenzt
Welche Aufgaben kommen nun innerhalb der Bundesbehörden dem Bundesrat zu? Hier stossen wir auf das Problem der Führung in unserer Demokratie. Was also soll Aufgabe dieser "obersten leitenden und vollziehenden Behörde" sein? Ich stütze mich zunächst wiederum auf die Bundesverfassung selber. Die meisten Kapitel handeln von Rechten und Pflichten der Bürger sowie von den Aufgaben und Zuständigkeiten im Staat als Ganzem. Demgegenüber finden wir Art. 174 in jenen Kapiteln, die sich ausschliesslich mit den Bundesbehörden befassen, insbesondere eben dem Bundesrat und der Bundesverwaltung. Daraus ergibt sich, dass der Bundesrat zwar die ober-ste leitende und vollziehende Instanz ist, aber nur innerhalb der Behördenstruktur des Bundes, und nicht dann, wenn es um Probleme unseres Staates als Ganzem geht. Diesen begrenzten Führungsanspruch möchte der Bundesrat nun aber immer mehr in eine umfassende staatsleitende Aufgabe umfunktionieren. Er möchte sagen, was gelten soll und richtig wäre.

Diese Absicht erkennen wir u. a. in seiner Botschaft vom 29. Juni 2005 zur Volksinitiative "Volkssouveränität statt Behördenpropaganda". Hier spricht er wiederholt von sich als der "staatsleitenden Behörde" oder dem "staatsleitenden Organ". Ein entscheidender Satz grenzt meines Erachtens sogar an juristische Schlaumeierei: "Die Bundesverfassung bezeichnet den Bundesrat als die oberste leitende und vollziehende Behörde des Bundes (Art. 174)" - soweit, so gut; dann aber fährt er fort: "und damit als staatsleitendes Organ" -. So steht es nicht in der Verfassung, und deshalb ist die Folgerung meines Erachtens unhaltbar, denn der Bundesrat hat lediglich innerhalb der Behördenstruktur die oberste leitende und vollziehende Aufgabe, nicht aber im Rahmen der staatlichen Aufgaben schlechthin.

Konkreter mit dem Führungsproblem befasst sich ein Gutachten von Prof. Dr. Kurt Eichenberger, verfasst im Rahmen der zahlreichen Diskussionen zur Staats- und Verwaltungsreform des Bundes. Prof. Eichenberger unterschied zwischen der Führung der Verwaltung als Gesamtheit und in den Ressorts (Verwaltungsführung), der Führung des Regierungsorgans selber (Führung der Führung) und der Führung "in Bezug auf den Staat schlechthin" (Staatsleitung). Gestützt auf die einleitenden Überlegungen obliegt dem Bundesrat die Führung der Verwaltung und des eigenen Kollegiums, nicht aber die politische Staats-Leitung im umfassenden Sinn.

An diesem Grundsatz haben sich alle Zuständigkeiten, wie sie in den Art. 175 bis 187 der Bundesverfassung umschrieben sind, zu orientieren, einschliesslich der heute besonders umstrittenen Informationstätigkeit (siehe später). Jedenfalls bedeutet Führung, wie sie dem Bundesrat zusteht, nicht, politische Entscheide für sich beanspruchen zu wollen, für die er nicht zuständig ist. Ebensowenig ist es seine Aufgabe, Entscheide des Parlaments und des Souveräns zu qualifizieren - selbst dann nicht, wenn ihm diese nicht passen. Hiezu ein schlagendes Beispiel aus der Ständeratsdebatte zur genannten Volksinitiative in der Herbstsession 2005.

Wer hat recht?
In der Ständeratsdebatte erklärte Frau Bundeskanzlerin Huber als Sprecherin des Bundesrates u. a.:

"Das Volk hat immer das entscheidende letzte Wort, aber das Volk hat nicht immer recht: Das möchte ich klar festhalten."

Ständerat Carlo Schmid entgegnete hierauf treffsicher:

"Ich möchte die Frau Bundeskanzlerin fragen, wer in einer Demokratie die Kompetenz hat festzustellen, wer recht hat. Wissen Sie, das ist genau die Haltung, mit welcher der Bundesrat die Leute in gut und schlecht, in gescheit und weniger gescheit, in jene, die recht haben, und jene, die nicht recht haben, einteilt. Ich halte das für unzulässig. Selbstverständlich kann das Volk nicht sagen, vier sei fünf. Aber wir bewegen uns hier im Bereich normativer Richtigkeit und nicht im Bereich sachlicher Richtigkeit. Ich glaube nicht, dass der Bundesrat oder irgend jemand in der Lage ist, dem Volk zu sagen, es habe nicht recht. Das sagt allenfalls irgendwann einmal die Geschichte."

Natürlich braucht es im Rahmen des demokratischen Willensbildungsprozesses umfassende Entscheidungsgrundlagen, eine sorgfältige Lagebeurteilung, zu deren Erarbeitung kaum jemand besser berufen ist als die Regierung. Das gehört zur Entscheidungsfindung, ohne den Entscheid vorwegnehmen zu wollen. Je komplexer die Probleme werden, um so wichtiger wird eine streng sachbezogene Auslegeordnung mit Vor- und Nachteilen, ja sogar mit eigenen Prioritätsvorstellungen des Bundesrates. Auch interne Studien sollten nicht einfach unterdrückt werden. Erst recht geht es nicht an, sich auf eine einzige Lösung festzulegen und diese als der Weisheit letzten Schluss mit allen Mitteln durchzudrücken. Eine Abstimmung zu gewinnen, darf nicht das Ziel bundesrätlicher Information sein. Es gibt in dieser Frage kompetente Stimmen von Staatspolitikern (z.B. alt Ständerat Franz Muheim) und Staatsrechtsprofessoren.

Der Bundesrat will gewinnen
In der Festgabe Thomas Fleiner (Freiburg 2003) schrieb Prof. Dr. iur. Hansjörg Seiler unter dem Titel Staatsinformation oder Behördenpropaganda u. a.:

"Offenbar versteht der Bundesrat heute seine Rolle im Abstimmungskampf nicht darin, ergebnisneutral eine sachliche Information der Stimmbürger sicherzustellen, sondern darin, bestimmten Vorlagen zum Sieg oder zur Niederlage zu verhelfen. ... Was dem öffentlichen Interesse oder dem Gemeinwohl am besten entspricht, ist nicht vorgegeben und folgt auch nicht aus der Erkenntnis einer höherwertigen Elite, sondern muss sich im demokratischen Diskurs ergeben. Dieser Diskurs mündet schliesslich in die Volksabstimmung, in welcher verbindlich festgelegt wird, was hic et nunc als öffentliches Interesse bzw. Gemeinwohl zu gelten hat. Die Auffassung, die Meinung der Regierung sei die richtige und es gehe in der Volksabstimmung nur noch darum, dieser Meinung zum Durchbruch zu verhelfen, ist im Ansatz demokratie-feindlich. Sie negiert nicht nur die demokratische Gleichberechtigung, sondern auch die Meinungsfreiheit im Kern. Unfreiheit und Totalitarismus drohen oder herrschen, wo die Regierung für sich beansprucht, die ‹richtige› Meinung zu vertreten."

"Schlüssel der politischen Macht"
Von diesem soeben skizzierten traditionellen Führungsverständnis liess sich die Praxis während Jahren leiten. Dabei war es nie so, dass dem Bundesrat ein "Maulkorb" auferlegt worden wäre. Er informierte in seinen Botschaften an das Parlament, wo er ausreichend zu Worte kommt, ferner vor Volksabstimmungen im sogenannten Bundesbüchlein; er wandte sich zudem vor Abstimmungen über Radio, später Fernsehen, an das Volk und gab eine Empfehlung ab.

Die moderne Lehre sowie die Praxis im Bundeshaus zeichnen sich indessen mehr und mehr durch ein anderes Führungsverständnis aus. Zur Begründung wird auf generell veränderte Voraussetzungen im gesellschaftlichen und politischen Umfeld hingewiesen, etwa die Komplexität der Probleme, die angebliche Überforderung der Bürger, die wachsende Bedeutung bzw. der Einfluss der Medien und die Notwendigkeit, die rasche Handlungsfähigkeit der Regierung zu stärken. So beklagte sich z.B. Prof. Rhinow in der NZZ darüber, "dass das schweizerische System primär auf Machtbrechung und Machtteilung, nicht aber auf Handlungsfähigkeit ausgerichtet" sei. Zum Glück - würde ich sagen. Trotzdem finde ich, dass alle diese Überlegungen einer vertieften Prüfung wert wären.

Der Bundesrat tat denn auch so, als wolle er dem Problem auf den Grund gehen. Er hat im Jahre 1999 eine Arbeitsgruppe eingesetzt mit dem Auftrag, insbesondere "die Informations- und Kommunikationstätigkeit von Bundesrat und Bundesverwaltung vor Abstimmungen darzustellen sowie Leitideen für die künftige Informationstätigkeit im Vorfeld von Abstimmungen zu entwickeln". Leider übertrug er diese Aufgabe den Betroffenen selber, nämlich der Konferenz der Informationsdienste. Die von dieser erarbeiteten allgemeinen Grundsätze sind weitgehend vertretbar. Allerdings spiegeln sie einfach die Optik von Kommunikationsbeauftragten, etwa dann, wenn sie mehr Medienpräsenz empfehlen, und zwar (das ist für die Mentalität bezeichnend) "als Schlüssel der politischen Macht".

Damit lassen sie die zentralen politischen Probleme der Führung in unserer Demokratie ausser acht. Diese mit einzubeziehen wäre Aufgabe des Bundesrates gewesen. Er aber segnete den Bericht einfach ab und erklärte ihn in angeblicher Übereinstimmung mit der bisherigen Praxis zur Richtlinie seiner Informationstätigkeit. Zentralen Anliegen, wie dem Schutz der freien Willensbildung und der unverfälschten Stimmabgabe sowie der Notwendigkeit, Einschränkungen auf gesetzlicher Grundlage vornehmen zu dürfen (Art. 34 und 36 der Bundesverfassung) wird ausgewichen.

Information oder Propaganda?
Dementsprechend fehlt eine fundierte Auseinandersetzung mit der Frage, ob sich die heutige Praxis tatsächlich an die genannten Grundsätze halte. Persönlich zweifle ich daran um so mehr, als in den letzten Jahren Hunderte sogenannter Informationsbeauftragter auf allen Stufen neu eingestellt und aktiv wurden. Wenn ich zudem lese, was der Bundesrat in seiner Botschaft über die genannte Volksinitiative unter dem Titel "Information und Propaganda" schreibt, stosse ich ganz schlicht und einfach an die Grenzen meines Verstandes: Um zulässige Informa-tion handle es sich, wenn die Grundsätze der Kontinuität, Transparenz, Sachlichkeit und Verhältnismässigkeit, die alle zur freien Willensbildung beitragen, gewährleistet seien. Dann fährt er fort:

"Demgegenüber bezweckt die Propaganda, die Meinung der Stimmberechtigten in einem ganz bestimmten Sinn und im Hinblick auf das Abstimmungsverhalten eindeutig zu lenken. Der Bundesrat lehnt Propaganda strikt ab und legt grössten Wert auf die Einhaltung der erwähnten Grundsätze."

Es ist nun an uns Bürgern zu beurteilen, ob das, was wir alle im Vorfeld der letzten Volksabstimmungen erlebt haben, Information oder Propaganda sei.

Hans Letsch

Hans Letsch war Chef der Finanzverwaltung des Kantons Aargau, Generalsekretär des Eidgenössischen Volkswirtschaftsdepartementes, Titularprofessor an der Universität St. Gallen sowie FDP-National- und später Ständerat für den Kanton Aargau.
Nachdruck aus: Hans Letsch, "Wie viel Führung erträgt unsere Demokratie?"