Nr. 32, 20. Dezember 2002

Gefrässige Bürokratien im Kampf gegen den Steuerwettbewerb
Angriff auf die Steuerzahler

Von Isabel Mühlfenzl, München

Selten waren sich Politiker und internationale Organisationen so einig wie
beim Plan, Bankgeheimnisse zu knacken, die
Steueroasen dichtzumachen und
die weltweite Jagd auf Steuerflüchtlinge zu eröffnen. Die wachsende
Staatsverschuldung schweisst die Finanzbehörden im Kampf gegen Steuerflucht
und abfliessendes Kapital in seltener Einmütigkeit zusammen.

Dank der Globalisierung und des Internets können Investoren und Sparer heute
problemlos auf Niedrigsteuer-Staaten ausweichen und den Wettbewerb im
Bereich der Finanzen nutzen. Der Internationale Währungsfonds (IWF) schätzt,
dass inzwischen ungefähr sieben Billionen Dollar ausserhalb der
Landesgrenzen angelegt sind.
Der Wettbewerb inspiriert nicht nur die Wirtschaft, sondern auch die
Politik. Als Steuerwettbewerb zwingt er Politiker zur Disziplin und hält sie
davon ab, Steuern und Abgaben nach Gutdünken zu erhöhen, denn sonst
verlassen Investoren, Produzenten und Sparer das Land. In der Welt der
Finanzen, so urteilen internationale Finanzexperten, sei der
Steuerwettbewerb eine der wichtigsten treibenden Kräfte. Aber diese
Wahrheiten passen den Politikern nicht ins Konzept. Es liegt den Politikern
nicht, um die beste Politik und um die optimale Steuer-, Finanz- und
Wirtschaftspolitik zu wetteifern. Da tun sie lieber das, was sie in der
Wirtschaft nicht dulden: Sie bilden ein Kartell der Steuerbehörden und
sprechen sich ab. Sie benutzen die OECD und die EU, um den fiskalischen
Wettbewerb einzudämmen oder auszuschalten.
1998 erschien ein Bericht der OECD, der die Kriterien festlegte und die
«schädlichen» Steueroasen klassifizierte. Steuerschlupflöcher sollen
transparenter werden, um allen grossen und kleinen Steuersündern das
Handwerk legen zu können.

Schwarze Listen als Druckmittel
Die OECD will alle Mitgliedstaaten zwingen, an einem systematischen globalen
Informationsaustausch teilzunehmen. Regierungen sollen alle privaten
finanziellen Daten sammeln und austauschen. Die Bürger sollen dem heimischen
Fiskus nicht mehr entwischen können. Wenn der Plan funktioniert, dann können
die Steuern dort erhoben werden, wo die Bürger leben, und nicht dort, wo sie
das Einkommen erwirtschaften.
Gleichzeitig arbeitet die Pariser Behörde daran, den steuerlichen Wettbewerb
auszuschalten und die Steuern im internationalen Kontext anzugleichen, zu
«harmonisieren». Es ist kein Geheimnis, dass Steueroasen durch ihre
Diskretion und ihre günstigen Steuern Wettbewerbsvorteile nutzen, die ihnen
zu nicht unbeträchtlichem Wohlstand verholfen haben. Offshore-Banking ist
heute so wichtig, dass es sich keine internationale Grossbank der Welt
leisten kann, nicht in den führenden Offshore-Zentren präsent zu sein.
Steueroasen sind ein einträgliches Geschäft für kleine Länder und für
emporstrebende Entwicklungsländer, die ausländische Gelder mit niedrigen
Steuern oder mit Steuervergünstigungen anlocken. Touristenzentren werden
attraktiver, wenn man gleichzeitig sein Geld dort steuergünstig anlegen
kann. Es kommt auch nicht von ungefähr, dass das kleine Luxemburg das
höchste Pro-Kopf-Einkommen der Welt hat. Dass diese Finanzplätze nicht
freiwillig auf ihre Wettbewerbsvorteile verzichten wollen, leuchtet ein. Sie
würden übrigens durch einen Verzicht keinen Schub an zusätzlichen
Steuereinnahmen auslösen, sondern lediglich andern eine Chance einräumen.
Der Kampf gegen die internationale Drogenmafia, gegen Geldwäscherei und
internationalen Terrorismus war dann ein aktueller und willkommener Anlass,
eine weltweite Treibjagd auf Steueroasen, geheime Konten und Geldverstecke
einzuleiten. Organisierte Kriminalität, Terrorismus und Geldwäscherei müssen
bekämpft werden. Kein anständiger Staat kann sich diesem Ziel entziehen.
Diejenigen Staaten, die sich nicht bereit erklärten, bei diesem
Informationsaustausch und bei den Gesprächen über die Angleichung der
Steuern mitzumachen, wurden auf eine schwarze Liste gesetzt.
Vor zwei Jahren ­ im Jahr 2000 ­ hatten sich noch 35 Staaten geweigert, in
dieses Informationsnetz einzusteigen und ihre Steuergesetze anzupassen. Nach
dem 11. September 2001, nach den Skandalen mit der Drogenmafia und aufgrund
des Drucks, den die OECD ausübt, haben nun 28 Staaten ihre Bereitschaft
erklärt, zumindest über das Projekt nachzudenken. Am 11. Oktober 2002 hat
die OECD eine neue schwarze Liste veröffentlicht, auf der noch zwölf
nichtkooperative Länder vermerkt sind: Die Cook Islands, Ägypten, Grenada,
Guatemala, Indonesien, Myanmar, Nauru, Nigeria, die Philippinen, St. Vincent
und die Grenadinen sowie die Ukraine.

Der Kampf der OECD
Paragraph 1 des OECD-Mustervertrags, der seit April 2002 im Internet
publiziert ist, fordert zum Austausch all jener Informationen auf, die
erforderlich sind, um die nationalen Steuern erheben zu können. Inzwischen
haben sich 31 Staaten und Gebiete verpflichtet, bis Ende 2005 ihre
Besteuerungssysteme transparent zu gestalten und mit OECD-Staaten bilaterale
Abkommen über den Auskunftsaustausch zu schliessen.
Die OECD steht im Kampf gegen den Wettbewerb und gegen die Steuersünder
nicht allein. Die Finanzminister der EU kämpfen mit noch härteren Bandagen
um ihre fiskalische Autorität. Auch die EU plant deshalb ein Netzwerk der
Information, um zu verhindern, dass privates Kapital von einem EU-Staat in
einen anderen abwandert und so der Besteuerung entgeht. Ihr Argument: Die
Wirtschaft erleide Schaden, wenn sich die Bürger bei ihren Einkäufen, ihren
Investitionen und ihrem Sparverhalten nach der Steuer richteten. Deshalb
will sie die Zinsbesteuerung harmonisieren und zu diesem Zweck Informationen
austauschen. Es geht also vordringlich um die Besteuerung der Zinsen, um die
Besteuerung der Erträge aus Kapitaleinkommen ­ also um eine
Doppelbesteuerung. Die Mitgliedstaaten der EU sollen sich an einem
Informationsaustausch über die Zinsen beteiligen, die an natürliche Personen
mit Wohnsitz in einem anderen Mitgliedsland bezahlt werden. Alle Erträge von
grenzüberschreitenden Kapitalanlagen sollen offengelegt werden, damit auch
der Fiskus grenzüberschreitend kassieren kann.
Wer als EU-Bürger sein Geld in einem anderen EU-Staat anlegt, soll keinen
steuerlichen Vorteil mehr haben. Diese Informationspflicht soll nur für
natürliche Personen, also für Privatleute gelten, nicht für Unternehmen,
weil «es bei der Besteuerung natürlicher Personen ein viel grösseres Risiko
der Steuerhinterziehung gibt als im Bereich der Unternehmensbesteuerung».

Geplante Quellensteuer auf Zinserträgen
Alle in einem Mitgliedstaat der Europäischen Union ansässigen Bürger sollen
sämtliche auf ihre gesamten Zinserträge anfallenden Steuern entrichten. So
soll die Wettbewerbsfähigkeit der europäischen Finanzmärkte gewahrt bleiben.
Ein Informationsnetz innerhalb der EU allein wäre natürlich keine Lösung. Es
würde lediglich einen Anreiz schaffen für Steueroasen in andern Teilen der
Welt. Kapital kann heute per Mausklick um den ganzen Globus transferiert
werden. Das wissen auch die Finanzminister der EU; deshalb führt die EU
schon seit einigen Jahren Gespräche mit Drittländern und den abhängigen und
assoziierten Gebieten der Mitgliedstaaten um zu verhindern, dass immer mehr
Kapital ausserhalb der EU angelegt wird. Gerade weil der
Richtlinienvorschlag zu einer Verlagerung der Geschäftstätigkeit in
Drittländer führen könnte, beschloss der Europäische Rat im Jahre 2000, dass
vor der Annahme der Richtlinie Gespräche mit den USA, mit der Schweiz,
Andorra, Monaco, Liechtenstein, San Marino sowie mit den Offshore-Gebieten
Grossbritannien und mit den Niederlanden geführt werden sollen, um diese
Länder und Gebiete zur Annahme gleichwertiger Massnahmen zu ermutigen.
Folgendes schält sich inzwischen heraus: Belgien, Luxemburg und Österreich
haben für den Zeitraum von sieben Jahren schon eine vorläufige Lösung
gefunden. Anstelle des Informationsaustausches zahlen sie Quellensteuern, in
den ersten drei Jahren fünfzehn Prozent und in den folgenden Jahren zwanzig
Prozent. Die Niederlande haben erreicht, dass sich die Niederländischen
Antillen und Aruba zur Auskunftserteilung über Kapitalerträge verpflichten.
Das United Kingdom hat Gespräche mit seinen abhängigen oder assoziierten
Gebieten wie Jersey, Guernesy, der Isle of Man und den assoziierten Gebieten
in der Karibik geführt und dabei die Bereitschaft zu gewissen
Verpflichtungen erwirkt. Die entscheidenden Gesprächspartner sind jedoch die
Drittländer, insbesondere die USA und die Schweiz, mit denen seit dem 18.
Juni 2002 verhandelt wird.
Die Schweiz hat hierbei noch einmal ausdrücklich ihre Weigerung bekräftigt,
ein System der automatischen Auskunftserteilung in Erwägung zu ziehen, dem
Thema Quellensteuer steht sie jedoch aufgeschlossen gegenüber. Bei einem
Meeting der EU-Wirtschafts- und Finanzminister am 12. Juli erklärte
Kommissar Frits Bolkestein, dass der Massstab, der bei der Zinsbesteuerung
an die sechs Nicht-EU-Staaten angelegt wird (USA, Schweiz, Monaco, Andorra,
Liechtenstein und San Marino) dem der EU-Staaten «äquivalent» sein sollte.
Was unter äquivalent zu verstehen ist, muss von den Finanzministern noch
fesgelegt werden.

Aktion «gläserne Taschen»
Unter normalen Bedingungen ist es schwer vorstellbar, dass die Schweiz und
die USA ein Agreement akzeptieren, das ihren Intentionen total zuwiderläuft.
Hier könnten nur zwingende übergeordnete politische Gründe eine Rolle
spielen. Die Aktion «gläserne Taschen» wird auch als Mittel im Kampf gegen
die Geldwäscherei gesehen. Frits Bolkestein erklärte im Juni 2002: «Wir
ermutigen zwar die Freiheit der Kapitalbewegungen zwischen der EU und
Drittländern, gleichzeitig müssen wir aber die Geldwäsche durch Kriminelle
und Terroristen verhindern.» Die Kommission beabsichtigt deshalb
Geldkontrollen. Reisende, die mehr als 15 000 Euro dabei haben, müssen
darüber eine schriftliche Erklärung abgeben.
Für den Normalbürger, der nicht hinter die Kulissen sieht, klingen die
internationalen Bestrebungen für mehr Transparenz und Harmonie im Finanz-
und Steuerwesen auf den ersten Blick plausibel. Der Laie ist sich indessen
kaum bewusst, dass die Harmonisierung den Wettbewerb erheblich reduziert.
Der brave Steuerbürger findet, die «bösen Buben» seien zu Recht am Pranger.
Die Schweiz wird aus dieser Sicht zum «bösen Aussenseiter», der den
Steuerflüchtlingen Unterschlupf gewährt. Bessere Information, Kampf gegen
die Steuerhinterziehung, Kampf gegen den internationalen Terrorismus und
gegen die Geldwäscherei, Kampf gegen schädlichen Steuerwettbewerb werden für
Schritte auf dem Weg in eine bessere Welt gehalten.
Wer sich allerdings die Konsequenzen dieses Modells der «gläsernen Taschen»
überlegt, sieht auch die Kehrseite. Der Austausch von Informationen
beeinträchtigt die Privatsphäre der Bürger und bietet ihnen nicht genug
Sicherheit gegen Übergriffe. Kritiker dieser Initiativen sind überdies der
Meinung, dass die Politiker unter dem Mäntelchen von Tugend und Moral
lediglich ihre maroden Staatsfinanzen sanieren wollen und dass damit nur ein
weiterer Schritt zur Entmündigung der Bürger eingeleitet werde. Die EU hat
damit eine ihrer Visionen, den friedlichen Wettbewerb um die besten
Lösungen, verraten. Der Wettbewerb der Staaten sollte dafür sorgen, dass die
einzelnen Regierungen sich bemühen, das Beste für ihre Bürger herauszuholen.
Der Wettbewerb der Regierungen sollte die persönliche Freiheit der einzelnen
Bürger stärken.
Wenn der Plan Erfolg hat, schlittert die EU in eine Diktatur der
demokratischen Bürokratien. Die Politiker kämpfen um ihren Machterhalt und
versuchen, «unproduktive Wohlfahrtsstaaten» so lange wie möglich auf Kosten
der arbeitenden Bürger aufrechtzuerhalten. Es kann nicht zum Wohle der
Bevölkerung sein, wenn Regierungen ein Steuerkartell bilden und
Steuersysteme untereinander nicht mehr konkurrieren müssen. Edwin J. Feulner
nennt das EU-Steuerkartell zu Recht eine «Opec» für Politiker. Im Ergebnis
würde es zu höheren Steuern und weniger Wirtschaftswachstum führen.
Politiker und Hochsteuer-Staaten wollen den Steuerwettbewerb reduzieren. Sie
wollen verhindern, dass Arbeitsplätze und Kapital in Staaten mit
steuerfreundlicher Politik abwandern können, und sie benutzen die EU und die
Vereinten Nationen zur Durchsetzung ihres wachstums- und
wirtschaftsfeindlichen Programms.

Ein Bumerang
Im Bereich der Terrorismusbekämpfung könnte die geplante OECD- und
EU-Initiative zu einem Bumerang werden. Das Informations-Netzwerk, das uns
vor Geldwäschern und Terroristen schützen soll, könnte leicht von
Terroristen und Gegnern der westlichen Welt angezapft und benutzt werden.
Damit könnte die gesamte Finanzwelt des Westens unter Druck gesetzt werden.
Es scheint inzwischen als erwiesen, dass die Netzwerke der Gegner schon
jetzt viel ausgefeilter und feinmaschiger sind als die geplanten
schwerfälligen Informationsstrukturen westlicher Bürokratien.
Für den Fall, dass das geplante Informationsnetz zustande kommt und die
Staaten ihre «finanziellen Informationen» austauschen, ist anzunehmen, dass
die Terroristen die ersten sind, die von den Informationen profitieren und
sie für ihre Zwecke benutzen. Sicher ist: Bei diesem Ringen um finanzielle
Transparenz haben die USA und die Schweiz Schlüsselpositionen.
In den USA beginnt langsam ein Prozess des Umdenkens. Zunächst haben sich
die USA unter dem Eindruck der Geldwäscherei und des internationalen
Terrorismus für den Informationsaustausch ausgesprochen. Doch nun wägt man
in Washington ab, welche Folgen dieses globale Informationsnetz insbesondere
für die USA haben könnte.
Die USA sind zwar keine Steueroase. Aber auch sie profitieren von relativ
niedrigen Steuern (30 Prozent, in der EU durchschnittlich 42 Prozent).
Experten sind der Meinung, ein Grossteil des Fremdkapitals werde in den USA
aus steuerlichen Gründen investiert. Es handelt sich hier immerhin um neun
Billionen Dollar. Doch die fiskalischen Überlegungen sind zurzeit eher
zweitrangig. Schwerer wiegen die möglichen politischen Folgen des
umfassenden Zugriffs auf die Privatsphäre.
Auch die Schweizer haben gute Gründe, diesem Informationsclub distanziert
gegenüber zu stehen. Swiss Banking hat Weltruf, und die Diskretion der
Schweizer Banken ist das Zugpferd für fremdes Kapital. Das Schweizer
Bankkundengeheimnis schützt die Informationen der Bankkunden vor dem Zugriff
durch Private und Behörden. Die Schweiz lehnt bisher eine Meldepflicht ab,
schlägt aber die Einführung einer Quellensteuer vor, um einer möglichen
Steuerflucht aus der EU vorzubeugen. Unabhängig davon zeigte sich der
Schweizer EU-Verhandlungsleiter Dante Martinelli in der Verhandlung mit der
EU sehr kooperativ. Es sei Ziel der Verhandlungen «einen Weg zu finden,
damit die Systeme dort, wo sie nicht deckungsgleich sind, koexistieren
können». Obwohl der deutsche Finanzminister Hans Eichel beim EU-Gipfel in
Sevilla im Juni die Schweiz unter Druck zu setzen versuchte, erklärte
Bundespräsident Kaspar Villiger, zurzeit laufe eine international
koordinierte Aktion gegen das Schweizer Bankkundengeheimnis. Das
Bankkundengeheimnis sei aber eine unverzichtbare Rahmenbedingung des
Schweizer Finanzplatzes. Daran werde kompromisslos festgehalten. Die Schweiz
sei hingegen bereit, der EU mit einer vergleichbaren Zahlstellensteuer auf
ausländischen Zinsen von EU-Bürgern «Flankenschutz» zu gewähren und der EU
den Ertrag abzüglich der Inkassoprovision zu überlassen.

Fazit
Die EU legt ein enormes Tempo vor, schiesst aus allen Rohren, arbeitet mit
allen Mitteln, um das Projekt Zinsbesteuerung unter Dach zu bekommen ­
einmal aus Prestigegründen ­ vielleicht aber auch nur, um die USA zu
düpieren. Trotzdem kann am Ende des Jahres 2002 bestenfalls ein
«wachsweicher» Kompromiss herauskommen. Auch wenn sich alle Staaten
grundsätzlich zu Verhandlungen bereit erklären, darf man nicht vergessen,
dass auch hier ­ und hier ganz besonders ­ der Teufel im Detail steckt. Der
Vertrag kommt nur bei allseitiger Zustimmung zustande, und es ist kaum zu
befürchten, dass die Orwellsche Schreckensvision schon in naher Zukunft
Realität wird. Steuerwettbewerb ist ein vortreffliches Mittel, um Politiker
zu disziplinieren und Institutionen zu zwingen, kostengünstig zu arbeiten
und nicht das Geld anderer Leute, nämlich der Steuerzahler, mit vollen
Händen auszugeben.
Wenn EU und OECD erklären, Steuern müssten gleich sein, damit der Wettbewerb
funktioniert, dann stellen sie alle ökonomischen Grundregeln auf den Kopf.
Es liegt in der Natur des Wettbewerbs zu wetteifern und bessere Konditionen
zu bieten als der Konkurrent. Die Mär vom «schädlichen Wettbewerb» kann man
einer informierten und ­ mit guten Gründen ­ gegenüber Steuerbehörden
kritischen Bevölkerung nicht mehr schmackhaft machen. Isabel Mühlfenzl

Isabel Mühlfenzl hat nach dem Studium an der Universität München an der
Universität Nürnberg zum Dr. oec. promoviert. Sie war von 1962 bis 1992 in
der Wirtschaftsredaktion des Bayerischen Rundfunks und ist seither
freiberuflich als Buch- und Filmautorin und Moderatorin mit Schwerpunkt
internationale Wirtschaftspolitik, Geldtheorie, Corporate Finance und Public
Choice tätig.
Dieser Artikel ist in den «Schweizer Monatsheften», Ausgabe 11/2002, unter
dem Titel «Verlorene Paradiese/Der Kampf gegen den Steuerwettbewerb»,
erschienen.
Wir bedanken uns für das Abdruckrecht.