Nr. 26, 10. November 2006

Schweizer Agrarpolitik vor neuen Anpassungen
Bauern zwischen Staat und Unternehmertum
Von Martin Sinzig, Wirtschaftsjournalist, Berg TG

Der Schweizerische Agrarsektor sieht sich seit 15 Jahren einem ständigen Reformprozess ausgesetzt. Das jüngste Reformpaket, die Agrarpolitik 2011, offenbart den Druck der stärkeren Internationalisierung der Wirtschaft. Die Chancen eines vermehrten Wettbewerbs stehen dem relativ hohen Kostenumfeld und den kleinbetrieblichen landwirtschaftlichen Strukturen gegenüber.

Während des Zweiten Weltkriegs bildete die Landwirtschaft ein wichtiges Element der Landesverteidigung. Die Anbauschlacht war für die gesamte Bevölkerung nicht nur pure Notwendigkeit gewesen, sondern auch zu einem Symbol des Überlebenskampfes eines Landes geworden, das sich inmitten der Kriegswirren Europas befand. Für jede und für jeden war klar: Ein Stück Agrarland bedeutete Nahrung und ein wenig Sicherheit.

Mit dem wirtschaftlichen Aufschwung der 50er und 60er Jahre des letzten Jahrhunderts entwickelte sich die Schweiz zu einer modernen, immer stärker international verflechteten Volkswirtschaft. Von der positiven wirtschaftlichen Entwicklung profitierte auch der Agrarsektor. Die zunehmende Mechanisierung wiederum führte zu Produktivitätssteigerungen und Überschüssen.

Von Produktesubventionen ...

Die Politik, immer noch stark vom Gedanken der Anbauschlacht im Zweiten Weltkrieg beeinflusst, schützte die Landwirtschaft mit zahlreichen Instrumenten, zum Beispiel mit direkten Produktesubventionen, mit der Kontingentierung der Milch und damit einer Absatzgarantie. Sogar mit staatlichen Vermarktungsorganisationen wie der Käseunion etwa wurde versucht, die Landwirtschaft zu unterstützen.

Diese zum Teil massiven staatlichen Eingriffe konnten jedoch viele Probleme nicht lösen, sondern schufen neue. In den 1980er Jahren begann das Verständnis der Bürgerinnen und Bürger für die hohen staatlichen Landwirtschaftssubventionen und Schutzmassnahmen zu bröckeln. Ein zunehmender Konsumtourismus vor allem in den Grenzregionen, aber auch der intensivere und immer globaler werdende Handel mit Agrarprodukten trugen dazu bei. Der Zusammenbruch des Sowjetreiches beschleunigte diese Entwicklung.

... zu Direktzahlungen

Anfang der 90er Jahre des letzten Jahrhunderts führte der Problemdruck zu einem agrarpolitischen Wandel. Skandale und Verteilkämpfe um die öffentlichen Gelder veranlassten eine intensive Diskussion über eine grundsätzliche Neuorientierung der Landwirtschaftspolitik. Am 9. Juni 1996 hiess der Souverän eine neue Verfassungsbestimmung gut, die die Landwirte wieder vermehrt zu selbständigen Unternehmern und weniger zu Subventionsbezügern machen wollte.

Im neuen Verfassungsartikel wurde die Multifunktionalität der Landwirtschaft explizit verankert. Demnach hat die Landwirtschaft einerseits eine Produktionsaufgabe und andererseits einen gemeinwirtschaftlichen Leistungs- und Pflegeauftrag (Landschaftspflege, Ressourcenschutz, Gesunderhaltung der Lebensgrundlagen, Besiedelung des ländlichen Raumes, etc.) zu erfüllen. Da sich die gemeinwirtschaftlichen Leistungen der Landwirtschaft nicht nach marktwirtschaftlichen Kriterien herstellen und verkaufen lassen, wird in Art. 104 BV ebenso festgehalten, dass der Staat für diese Leistungen Direktzahlungen und Ökobeiträge ausrichtet.

Anpassungen gehen weiter

Dieser Verfassungsartikel wird bis heute von keiner politischen Kraft ernsthaft in Frage gestellt, doch die Agrarpolitik kam dennoch nicht zur Ruhe. Nach der vermehrten Ausrichtung auf ökologische Leistungen und Preissenkungen folgten mit der Agrarpolitik 2002 Deregulierungsmassnahmen wie eine Abschaffung von Preis- und Absatzgarantien und die Auflösung staatlicher Absatzorganisationen. In einem dritten Schritt, nämlich mit der Agrarpolitik 2007, ist eine weitere Liberalisierung geplant, beispielsweise die Aufhebung der Milchkontingentierung per 1. Mai 2009.

Heftig diskutiert wird gegenwärtig die Agrarpolitik 2011. Kernpunkt dieser Reform soll die starke Reduktion der heute zur Preisstützung eingesetzten Mittel und deren Umlagerung in produkteunabhängige Direktzahlungen sein, wie das Bundesamt für Landwirtschaft festhält. Die Exportsubventionen werden vollständig abgeschafft und die Mittel zur internen Marktstützung mehr als halbiert. Zudem werden die Zölle für Futtermittel gesenkt. In den Jahren 2008 bis 2011 sollen gesamthaft 13,5 Milliarden Franken für die Landwirtschaft eingesetzt, im Boden- und Pachtrecht sollen strukturerhaltende Bestimmungen gelockert bzw. aufgehoben und damit der unternehmerische Spielraum der Landwirte erhöht werden.

Revision im Gegenwind

"In der laufenden Diskussion um das Reformpaket der AP 2011 muss die unbefriedigende Einkommenssituation berücksichtigt werden", monierte der Schweizerische Bauernverband anfangs September. Die Landwirtschaft könne keine weitere Reformetappe akzeptieren, die den Druck auf die Produzentenpreise weiter massiv erhöhe, ohne bei den Produktionskosten Entlastung zu bringen.

Auch die SVP hatte an einer Medienkonferenz von Anfang Juli die sinkenden bäuerlichen Einkommen beklagt und den Bundesrat aufgefordert, dringend notwendige Verbesserungen in der Landwirtschaftspolitik vorzunehmen. Die SVP wies deshalb die Revision des Landwirtschaftsgesetzes mit diesem Auftrag an den Bundesrat zurück und forderte einen Verzicht auf ein Agrar-Freihandelsabkommen mit der EU. Stattdessen sei die Ernährungssouveränität unseres Landes rasch zu stärken.

Zahlungsrahmen aufstocken

Mit markigen Worten doppelte der Schweizerische Bauernverband am 19. September mit einem Schreiben nach, worin er die Berichterstattung der Medien über die Landwirtschaft und das Verhalten des BLW kritisiert. "Unglaublich, was die Landwirtschaft in letzter Zeit alles über sich ergehen lassen muss. Und wir sprechen hier für einmal nicht von der Agrar- oder Freihandelspolitik, sondern von einzelnen Medienschaffenden und totalen Liberalismus predigenden Professoren. Vom Bremssektor ist die Rede, die Bauern sollen Reformverhinderer, Jammeris, Subventionsjäger und Steuergeldschleudern sein, die nur ein Ziel vor Augen hätten: So viel Bundesgeld wie möglich ins Trockene zu bringen und den guten alten Zeiten nachzutrauern."

Auf politischer Ebene meldeten der SBV und die Schweizer Milchproduzenten (SMP) im Zusammenhang mit der Parlamentsdebatte um die Agrarpolitik 2011 konkret vier zentrale Forderungen an:

Der Zahlungsrahmen für die Periode 2008 bis 2011 soll gegenüber dem Vorschlag des Bundesrats (13 499 Mio.) um 456 Mio. aufgestockt werden und in etwa dem Betrag der vergangenen Perioden entsprechen.

Die Umlagerungen der Marktstützung in Direktzahlungen soll weniger rasch ablaufen.

Die Mindestgrenze für ein bäuerliches Gewerbe soll auf höchstens 1,0 SAK (=Standardarbeitskräfte) angehoben werden. Der Bundesrat möchte diese Grenze von heute 0,75 auf 1,25 SAK erhöhen.

Bäuerliches Bodenrecht: Die Belastungsgrenze soll bleiben; ebenso die Preisbegrenzung beim Verkauf von landwirtschaftlichem Boden; und der Pachtzins soll weiterhin der Kontrolle unterliegen.

Die Forderungen des Bäuerlichen Zentrums Schweiz (BZS) entsprechen zum Teil den Forderungen des SBV und der SMP. Gedroht wurde mit der Ergreifung des Referendums, sollte das Parlament den Änderungen beim Boden- und Pachtrecht zustimmen.

Dass die verschiedenen bäuerlichen Organisationen auf mildernde Korrekturen an der einschneidenden Vorlage drängen, ist nicht verwunderlich. Nach dem vorläufigen Scheitern der WTO-Doha-Runde wächst der Druck, den Reformprozess zu bremsen. Auch in der Wirtschaftskommission des Ständerats wollen Vertreter von SVP und CVP die vom Bundesrat vorgeschlagene Agrarreform 2011 abbremsen. Ihre Absicht ist es, der Landwirtschaft mehr Geld zu sichern und den beabsichtigten Abbau der Marktstützung zu verlangsamen.

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Auch beim jetzt diskutierten Reformschritt gilt zu beachten, dass die Landwirtschaft zwar einen wichtigen Verfassungsauftrag zu erfüllen hat und dass der Boden als Grundlage der Nahrungsmittelproduktion nicht einfach im Ausland eingekauft werden kann. Der Agrarsektor muss hingegen zur Kenntnis nehmen, dass die Internationalisierung der Wirtschaft neben Risiken auch Chancen bietet und dass gewisse Schutzmassnahmen finanz- wie wettbewerbspolitisch auf die Dauer nicht aufrechtzuerhalten sind. Die Bauern sollten vor allem eines tun, ihre Kräfte nicht zu einseitig auf mehr oder minder aussichtsreiche politische Kämpfe konzentrieren, sondern vermehrt auch die positiven, unternehmerischen Möglichkeiten im eigenen Umfeld nutzen.

Martin Sinzig

"Schweiz soll eigenen Weg gehen" Die Landwirtschaftspolitik in den EU-Staaten zeichnet sich im Vergleich zur Schweiz einerseits durch eine massive Subventionierung auf allen staatlichen Ebenen aus, andererseits durch eine zunehmende Bürokratisierung. Ein neues Regelwerk soll dafür sorgen, dass die über 40 Milliarden Euro jährlicher Subventionen, was etwa der Hälfte des EU-Budgets entspricht, nicht mehr für Getreidesorten, Reben oder Tiere, sondern für die Flächen eingesetzt werden. Wer sich als EU-Bauer nicht an diverse Vorschriften für das korrekte Wirtschaften hält, dem drohen jedoch Abzüge. Deutschlands Bauern müssen zu Bürokraten werden, kam der Spiegel im Juli zum Schluss. In der Schweiz stellt gibt der Bund weniger als acht Prozent des Budgets für die Landwirtschaft aus, und im Schnitt erhält jeder Betrieb jährlich circa 43 000 Franken an Direktzahlungen. Ein Vergleich mit dem Ausland ist relativ schwierig, weil es zum Teil andere Schutz- und Unterstützungsmassnahmen gibt, erklärt Urs Schneider, Leiter Kommunikation beim Schweizerischen Bauernverband. In Österreich beispielsweise liege der Anteil des Einkommens, der über staatliche Massnahmen generiert wird, bei 70 bis 80 Prozent. "Das ist ein sehr hoher Wert. Wenn man die Kaufkraft mitberücksichtigt, ist das Schutzniveau in der Schweiz nicht überdimensioniert", so Schneider. Vom Endrohertrag, den ein Bauer erwirtschaftet, erhalte er im Talgebiet 20 bis 30 Prozent über Direktzahlungen, im Berggebiet 40 bis 50 Prozent. Man könne sicher sagen, dass die Schweizer Landwirtschaft im internationalen Vergleich wohl den höchsten ökologischen Qualitätsstandard habe. Jeder Betrieb, der Direktzahlungen wolle, "muss den ökologischen Leistungsnachweis erfüllen, der einzigartig ist". In Vergleichen mit dem Ausland stellt man immer wieder fest, dass die Produktequalität und die Konsumentenanforderungen sehr hoch sind. Angesichts der kleinbetrieblichen Strukturen seien Anpassungen jedoch notwenig, räumt Schneider ein. "Wir wollen aber, dass dieser sozialverträglich über den Generationenwechsel passiert. Das heisst, dass zwei bis drei Prozent der Betriebe jährlich verschwinden. Aber topografische und klimatische Verhältnisse setzen Grenzen. Wir werden nie die gleichen Strukturen schaffen können wie in der EU. Deshalb müssen wir auch den Mut haben, bezüglich Qualität, Strukturen einen eigenen Weg zu gehen und eine den schweizerischen Verhältnissen angepasste Landwirtschaftspolitik zu machen, die auf Familienbetrieben basiert. Aber dass Grösse ein auch kostenrelevanter Faktor ist, kann man nicht aus der Welt schaffen. Da müssen wir uns noch an andere Länder annähern. Martin Sinzig