Nr. 19, 13. Juli 2007

Einflussnahme der Kantonsregierungen ohne demokratische Legitimation
Den Ständerat abschaffen?
Von Urs Martin, Oberaach TG

Die Annäherung der Schweiz an die EU führt nicht nur dazu, dass viele Gesetze durch autonomen Nachvollzug übernommen werden. Die "Integrationspolitik" bedroht auch unsere bundesstaatlichen Strukturen, welche sich in den letzten 160 Jahren gebildet haben. Besonders betroffen ist der Föderalismus.

Normalerweise wird angenommen, dass sich der Ständerat sowie die einzelnen Kantonsparlamente die Politik der Kantone bestimmen. In letzter Zeit jedoch werden die bewährten demokratischen Institutionen auf Bundes- und Kantonsebene zu Gunsten von schnellen Positionsbezügen zunehmend entmachtet. Dieser Prozess wird insbesondere durch die Einmischung der kantonalen Exekutiven in die Gesetzgebung gefördert. Mit eigens organisierten Fachdirektorenkonferenzen - teilweise ohne jegliche gesetzliche Grundlage - versuchen die Regierungsräte vermehrt, wichtige politische Fragen teilweise ohne Ermächtigung durch das Volk oder die kantonalen Parlamente durchzusetzen. Unterstützung bekommen sie dabei durch die Medien, welche die fehlende Legitimation dieser Gremien offenbar nicht stört.

Haus der Kantone

"Grünes Licht für Haus der Kantone - klares Bekenntnis zum kooperativen Föderalismus", so tönte es am 22. Juni 2007 über den Äther der schweizerischen Medienlandschaft. Ein Grund zum feiern? Eher das Gegenteil ist der Fall. Warum soll man die Zentralisierung von über 150 kantonalen Beamten als Grund für eine Feier nehmen?

Warum haben die Kantone auf einmal ein eigenes Haus nötig? Haben sich die bestehenden Strukturen unseres Bundesstaates nicht bewährt, haben diese den Interessen der Kantone nicht genügend Beachtung gegeben? Einmal mehr scheint die EU der wahre Grund für übertriebenen Eifer einzelner Regierungsräte zu sein. Sie sehen ihre Mitsprache durch die bestehenden Institutionen in Frage gestellt und brauchen neue. Allerdings treten sie dabei unsere Demokratie mit Füssen.

Vertretung kantonaler Interessen funktioniert!

Die Kantone nahmen ihre Interessenvertretung traditionell immer über die ihre Ständeräte wahr. Obwohl Ständeräte gemäss Bundesverfassung nicht weisungsgebunden sind, funktioniert die Wahrnehmung der kantonalen Interessen bestens. Denn die kantonalen Exekutiven treffen sich regelmässig mit den Ständeräten - einzelne Mitglieder der kleinen Kammer holen vor wichtigen Abstimmungen gar telefonische Auskünfte bei der kantonalen Staatskanzlei ein. So weit, so gut. Warum sind kantonale Konferenzen nötig?

Konferenz-Gründung nach EWR-Nein

Die Umschichtung der demokratischen Strukturen in unserem Land hat mehr mit der EU zu tun als man glauben möchte. Mit dem EWR sollte in der Bundesverfassung eine Übergangsbestimmung zur Verankerung der "Mitsprache" der Kantone in der Aussenpolitik geschaffen werden, was 1999 trotz EWR-Nein in ein unnötiges Bundesgesetz über die Mitwirkung der Kantone in der Aussenpolitik des Bundes mündete. Es ist somit kein Zufall, dass die Konferenz der Kantonsregierungen (KdK) am 8. Oktober 1993 - weniger als ein Jahr nach dem EWR-Nein - durch eine Verwaltungsvereinbarung der 26 Kantone gegründet wurde.

EWR-Depression bei Eliten

Die KdK-Gründung muss folglich im Lichte der EWR-Depression bei der herrschenden Elite dieses Landes betrachtet werden. So ist es denn auch kein Zufall, dass als Gründungspräsident der KdK der Zürcher Regierungsrat Eric Honegger fungierte, ein vehementer EWR-Befürworter, bestens im politischen Establishment verankert - was ihm später die Rolle des Verwaltungsratspräsidenten der Swissair eintrug, womit er zum Hauptakteur beim Untergang der nationalen Fluggesellschaft wurde.

Die Beweggründe zur Gründung der KdK werden von der St. Galler Regierung wie folgt umschrieben:

"Nach der Ablehnung des EWR durch Volk und Stände im Dezember 1992 intensivierten die Kantonsregierungen die Suche nach Wegen zur Verbesserung der horizontalen und vertikalen Zusammenarbeit im Bundesstaat, nicht zuletzt weil die sich abzeichnende bilaterale Annäherung an Europa ebenso wie der EWR Auswirkungen auf die kantonalen Zuständigkeiten zeitigen würde".

Interkantonal "abgestimmte" Stellungnahmen

Ziel der Schaffung der KdK war es also, "ein schlagkräftiges Instrument der kantonalen Interessenvertretung auf der Bundesebene zu schaffen, das innert kurzer Frist interkantonal abgestimmte Stellungnahmen zu aktuellen bundespolitischen Fragestellungen abgeben kann. Dies entsprach auch einem Bedürfnis der Bundesbehörden". Doch es blieb nicht bei der KdK - in den letzten fünfzehn Jahren folgten zahlreiche weitere interkantonale Fachdirektorenkonferenzen, welche heute eine immer wichtigere Rolle in der Politik einnehmen. Neben der Gesundheitsdirektorenkonferenz, welche seit 1919 existiert, sowie der Erziehungsdirektorenkonferenz (EDK), deren Wurzeln auf ein Konkordat von 1970 zurückgehen, wurden seit 1993 einige weitere Konferenzen geschaffen. So die Schweizerische Bau-, Planungs- und Umweltdirektorenkonferenz (BPUK), die Konferenz kantonaler Energiedirektoren (EnDK), die Konferenz der kantonalen Finanzdirektoren (FDK), die Konferenz der kantonalen Justiz- und Polizeidirektoren (KKJPD) sowie die Konferenz der kantonalen Sozialdirektoren und Sozialdirektorinnen (SODK).

Demokratische Instanzen werden ausgehebelt

Die kantonalen Direktorenkonferenzen haben sich in den letzten Jahren zu einer immer wichtigeren politischen Kraft entwickelt. Immer stärker nehmen die Kantone über diese Gefässe direkt Einfluss. Problematisch an der Tatsache ist allerdings, dass die Konferenzen in der Regel als Vereine ausgestaltet sind und dadurch über keinerlei demokratische Legitimation verfügen, im Namen der Kantone aufzutreten, auch wenn sie dies in letzter Zeit permanent tun. Sie bilden im Bundesstaat eine Art Zwischenebene und sind weder vom Bund noch in den Kantonen demokratisch legitimiert. Die Konferenzen sind aus Vertretern der kantonalen Exekutiven zusammengesetzt, nehmen aber faktisch Legislativfunktion wahr.

Die Direktorenkonferenzen verfügen damit über ein ähnliches Demokratiedefizit wie die EU. Dort nehmen im Ministerrat Exekutivmitglieder massgebliche Legislativfunktion wahr, während das EU-Parlament zum demokratischen Feigenblattgremium verkommt und eine äusserst schwache Stellung hat. Auch bei uns treten die Kantone immer weniger über ihre eigenen Parlamente oder über den Ständerat an die Öffentlichkeit, währenddem die Vorstände der kantonalen Fachdirektoren immer häufiger und äusserst wirksam in den Medien auftreten - eine problematische Entwicklung.

Noch fragwürdiger ist es, wenn nicht einmal kantonale Regierungsmitglieder, sondern Spitzenbeamten zusammentreten und einheitliche Richtlinien erlassen, welche anschliessend in den Kantonen Quasi-Gesetzesstatus geniessen und ohne Widerspruch angewandt werden. Dies geschah etwa im Falle der Schweizerischen Konferenz für Sozialhilfe (SKOS) beim Erlass der Sozialhilferichtlinien oder bei der Schweizerischen Steuerkonferenz (SSK) bei der Ausarbeitung des Neuen Lohnausweises.

Problematische Zwischenebene

Mit der neuen Zwischenebene, welche jeder demokratischen Kontrolle des Volkes entzogen ist, befinden wir uns in der Schweiz in einer ganz neuen Situation. Wir haben an sich funktionierende Organe, welche in Bundesverfassung, Bundesgesetzen, kantonalen Verfassungen und Gesetzen geregelt sind. Allerdings werden diese Organe immer unwichtiger. Die kantonalen Fachdirektorenkonferenzen haben hingegen noch heute keine angemessene gesetzliche Abstützung, obwohl sie immer mehr Entscheide von gewichtiger Tragweite beschliessen.

Föderalismus quo vadis?

Nun stellt sich die Frage, in welche Richtung man gehen will? Sollen die Fachdirektorenkonferenzen mit noch mehr Kompetenzen versehen oder soll an den bestehenden Kompetenzen von Ständerat und Kantonsparlamenten festgehalten werden? Die Einrichtung des "Hauses der Kantone" in Bern hat dem Bürger klar vor Augen geführt, wohin rechtsstaatlich nicht eingebettete Gremien führen: Zu mehr Bürokratie und weniger Mitsprache für die Bürger.

Neben der Bundesverwaltung und den kantonalen Verwaltungen wird neu eine Zwischenbürokratie für die kantonalen Konferenzen in Bern angesiedelt, heute zunächst mit 150 Mitarbeitenden - zunächst. Wie lange wird dies so bleiben? Wer kontrolliert diese Verwaltung in Bern? Und welche Auswirkungen hat diese Entwicklung auf den Föderalismus in der Schweiz?

"Kooperativer Föderalismus"

Klar ist, dass der Bund die Einrichtung eines einheitlichen kantonalen Sprachrohrs begrüsst. Es ist doch viel einfacher und bequemer, mit nur noch einer kantonalen Stelle zu verhandeln als mit 26 verschiedenen kantonalen Ansprechpartnern. Doch zeichnet nicht gerade dies den Schweizer Föderalismus aus? Sind es nicht gerade unterschiedliche kantonale Rezepte, welche zu einem Wettstreit der Ideen und Lösungen führen und die Steuern in der Schweiz tief halten? Wieso sollte unser Föderalismus auf einmal "kooperativ" - also nicht mehr eigenständig sein?

Ständerat und Kantonsparlamente nicht entmachten

Die Kompetenzordnung zwischen Bund und Kantonen hat sich seit 1848 gebildet und den Kantonen zahlreiche Möglichkeiten der Mitsprache gegeben. So haben die Kantone neben dem Ständemehr bei Volksinitiativen und obligatorischem Referendum auch die Möglichkeit zusammen mit sieben weiteren Ständen ein Referendum gegen ein Bundesgesetz zu ergreifen. Ausserdem haben sie die Möglichkeit zur Standesinitiative und müssen im Vernehmlassungsverfahren vom Bund angehört werden. Eine Vorlage, welche den Interessen der Kantone widerspricht, hat bei Vernehmlassungen, spätestens aber im Ständerat keine Chance.

Keine Schwächung von demokratischer Mitsprache

Nur weil die EU weder föderalistisch aufgebaut noch demokratisch gefestigt ist, besteht kein Anlass, die bewährten Institutionen der Schweiz anzupassen. Selbst wenn die EU auch noch so Druck in einzelnen Fragen machen sollte, muss in der Schweiz immer genügend Zeit bleiben, um Kantone und Volk zu konsultieren. Die hierzu nötigen Gremien bestehen und funktionieren. Die KdK sowie die kantonalen Direktorenkonferenzen sind als Plattformen zu einem fachlichen Austausch oder zu einer Koordination von Positionen im Hinblick auf eine Vernehmlassung sicherlich geeignete Gremien. Sie sollen aber lediglich dem Austausch von Meinungen, nicht aber der politischen Einflussnahme oder gar als Verhandlungsmacht dienen. Daher wäre es auch verfehlt, den kantonalen Konferenzen eine stärkere Position zuzudenken. Im Gegenteil - sie müssen zurückhaltender auftreten und die geltende Ordnung respektieren.


Urs Martin

Der Autor ist Staatswissenschafter und Sekretär der SVP-Bundeshausfraktion.