Nr. 16, 20. Juni 2003

Harte Verhandlungen zur Sicherung des Finanzplatzes Schweiz
Der Kampf um die EU-Sparzinsrichtlinie

Von Jacques Rossier, Genf

In den Verhandlungen des ECOFIN-Gipfels im Januar 2003 haben die
schweizerischen Unterhändler die Festung «Bankkundengeheimnis» mit Geschick
und Bestimmtheit gehalten. Diese feste Haltung hatte nur ein Ziel ­ den
Finanzplatz Schweiz, dem in unserer Wirtschaft eine essentielle Rolle
zukommt, zu sichern.

Dass die eidgenössischen Behörden sich des Konkurrenzverhältnisses unter den
Finanzplätzen wohl bewusst sind ­ es bestimmt oft ungeschminkt die
Argumentation gewisser EU-Mitglieder ­, ist ein wichtiges Element der
Verhandlungen. Die unfreundliche und oft heuchlerische Haltung von
Grossbritannien muss dabei besonders hervorgehoben werden.
Um zum Kern der Sache zu kommen: Haben die auf dem ECOFIN-Gipfel vom 21.
Januar 2003 getroffenen (vor wenigen Tagen nun auch vom EU-Ministerrat
genehmigten) Entscheidungen wirklich die Qualität, dass die Schweiz in
Sachen Bankkundengeheimnis mit Brüssel zu einem dauerhaften Kompromiss
kommen kann?
So wie die Dinge liegen, stehen einem auf Dauer angelegten Kompromiss nach
wie vor vier wesentliche Hinderungsgründe im Weg.


Keine Nichtangriffs-Klausel

Die EU scheint nicht geneigt zu sein, eine Nichtangriffs-Klausel in den
Vertrag aufzunehmen. Damit bleibt der Schweiz zugemutet, für
EU-Mitgliedsstaaten Quellensteuern einzutreiben, während die gleichen
EU-Staaten gleichzeitig mit allerlei der getroffenen Abmachung
widersprechenden Winkelzügen unverändert Druck auf unser Land ausüben.
Dieser Druck kann insbesondere im Rahmen der OECD erfolgen mit dem Ziel, den
automatischen Informationsaustausch in Steuerfragen, der in Widerspruch
steht zur schweizerischen Gesetzgebung, doch noch zu erzwingen. Solche
Absichten verstossen gegen Treu und Glauben, gegen Grundlagen also, die
jedem Vertragsverhältnis inhärent sein müssen, auch auf internationaler
Ebene.


Garantien für den Finanzplatz

Es wäre eine grosse Täuschung, würde man annehmen, dass die von der
britischen Krone abhängigen Offshore-Staaten (Kanalinseln) jemals bereit
sein könnten, die zukünftigen EU-Richtlinien bezüglich Meldepflicht zu
befolgen. Zwar wollte Brüssel von diesen Finanzplätzen zuerst den
automatischen Informationsaustausch fordern. Später stand aber nur noch die
Quellensteuer zur Debatte. Mehr noch: Trotz Zusicherung des britischen
Schatzkanzleramtes gegenüber der EU weigern sich die Kanalinsel-Finanzplätze
offensichtlich, solche Massnahmen einzuführen.
Bevor sich die Schweiz also weiter in diesem Projekt engagiert, wird sie
konkrete Garantien verlangen müssen, um ihren Finanzplatz nicht in die
höchst schwierige Situation eines konkurrenziellen Ungleichgewichts zu
manövrieren.


Diskriminierung

Die Entscheidungen der ECOFIN vom 21. Januar 2003 (vom EU-Ministerrat Anfang
Juni formell beschlossen) bewirken eine offensichtliche Diskriminierung der
Schweiz im Vergleich mit anderen Drittländern, angefangen bei den USA.
Nehmen wir ­ rein hypothetisch ­ an, die Schweiz würde sich der Forderung
der OECD aus dem Jahre 2002 nach Informationsaustausch auf Anfrage fügen, so
müsste sie gleichzeitig auch die Quellensteuer von 35 Prozent verlangen. Mit
andern Worten: Die gleiche Steuer müsste zweimal bezahlt werden ­ einmal
unter dem Titel einer normalen direkten Einkommenssteuer, ausgelöst durch
den Informationsaustausch, und einmal unter dem Titel «Quellensteuer». Von
den USA fordert die EU nichts Derartiges. Man stellt im weiteren mit
Erstaunen fest, dass die europäischen Finanzminister ohne weitere Begründung
einzeln die Ansicht vertreten, dass die USA aus EU-Sicht bereits genügend
effiziente Massnahmen anwenden, obschon Washington seit Beginn der
Verhandlungen nichts in die von der EU eingeschlagene Richtung getan hat. Da
wird eindeutig mit verschiedenen Ellen gemessen und aus politischer
Opportunität ungleich gehandelt.
Andere Drittländer wie Hongkong, Singapur, Kanada, die Bahamas etc. werden
überhaupt nicht erwähnt. Gegenüber diesen Ländern haben die europäischen
Minister also keine Massnahmen vorgesehen. Diese Finanzplätze werden das
Handicap, welches die EU der Schweiz aufzwingen will, zu ihrem Vorteil zu
nutzen wissen.


Die doppelte Strafbarkeit

Das letzte Hindernis stammt nicht direkt aus dem Dossier der
Sparzins-Richtlinie, sondern aus einem andern Bereich der II. bilateralen
Verhandlungen; es ist Teil des Schengener Abkommens und betrifft Artikel 51
der Übereinkunft über die Anwendung von «Schengen». Die Bestimmung bezieht
sich auf die Rechtshilfe in Steuerangelegenheiten.
Es sei festgehalten: «Schengen» berührt den Finanzplatz Schweiz nur wegen
dieses einen Artikels, dessen Auslegung Brüssel und Bern trennt. Gemäss
EU-Kommission bedeutet diese Bestimmung den Verzicht auf das Prinzip der
doppelten Strafbarkeit. (Im Klartext: Ein z. B. in Deutschland
strafrechtlich verfolgtes Steuervergehen muss in der Schweiz automatisch
gleich verfolgt werden wie in Deutschland). Die Schweiz vertritt eine genau
gegenteilige Auslegung: Weiterhin soll als fundamentales Prinzip der
Schweizer Rechtsordnung festgelegt bleiben, dass in der Schweiz
strafrechtlich nur verfolgt wird, was auch in der Schweiz strafbar ist
(doppelte Strafbarkeit). Ob es der Schweiz wirklich gelingen kann, die
EU-Mitgliedsstaaten davon zu überzeugen, im Gegensatz zur Meinung der
EU-Kommission das Prinzip dieser doppelten Strafbarkeit beizubehalten? Klar
ist: Gegenüber der Anwendung dieser Rechtsnorm dürfen auch nicht die
leisesten Zweifel aufkommen. Entstünden Unklarheiten (würde die EU der
Schweiz die Anwendung der doppelten Strafbarkeit bestreiten), so würde dies
bewirken, dass jede Partei vorerst ihre Position behalten könnte, wonach es
dann Sache des Europäischen Gerichtshofes wäre, letztinstanzlich zu
entscheiden. Die Rechtssicherheit würde, weil die Schweiz ihre Entscheidung
nicht mehr eigenständig treffen könnte, schwer angeschlagen. Es wäre in der
Tat paradox, wenn sich die Schweiz im Falle der Sparzins-Richtlinie
kompromisslos und schliesslich erfolgreich für das Bankkundengeheimnis
einsetzt, um dann im Zusammenhang mit dem Vertrag von Schengen auf das
Prinzip der doppelten Strafbarkeit verzichten zu müssen, was ganz klar das
Ende des schweizerischen Bankkundengeheimnisses bedeuten würde.


Verhandlungspaket gefährdet

Dies führt ­ als Schlussfolgerung ­ zu einigen Überlegungen zum Begriff des
Parallelismus im Bereich der Verhandlungen über die zweite Serie der
Bilateralen Verträge mit Brüssel.
Seit Beginn der neuen Verhandlungsrunde über die Bilateralen II hat die
Schweizer Delegation zu verstehen gegeben, dass sie die verschiedenen
Dossiers der Verhandlungen als Paket betrachtet und in ihrer Gesamtheit
beurteilt. Brüssel teilt diesen Standpunkt nicht. Die EU vertritt vielmehr
die Ansicht, dass eine Einigung im Dossier «Sparzins-Richtlinie» eine
Bedingung für den Abschluss aller anderen Dossiers sei. Diese beiden
widersprüchlichen Verhandlungspositionen werden schwer in Einklang zu
bringen sein.
Für die Schweiz ist das aus dem Parallelismus entstehende Risiko
augenscheinlich: Es ist nicht auszuschliessen, dass das Paket der
Bilateralen II ­ selbst wenn die einzelnen Dossiers einer Volksabstimmung
separat vorgelegt würden ­ vom Volk im Rahmen einer einzigen Abstimmung
abgelehnt wird. In der Tat werden zentrale Dossiers Opposition hervorrufen,
voraussehbar das Dossier «Schengen/Dublin». Die unselige Verknüpfung
verschiedener Dossiers könnte leicht dazu führen, dass das Paket insgesamt
abgelehnt wird.
Der Parallelismus stellt also gleichzeitig Risiko und Chance für die Schweiz
dar. Das Risiko besteht darin, dass die Verhandlungen im allerletzten Moment
scheitern könnten ­ allenfalls in der Volksabstimmung. Anderseits kann durch
die politische Wirkung der Verknüpfung aller Dossiers zu einem Paket eine
Notbremsung einfacher werden.

Der Autor ist Teilhaber bei Lombard Odier Darier Hentsch&Cie, Genf