Nr. 16, 29. Juni 2001

Die Europäische Union nach den Beschlüssen von Nizza
Demokratie-Defizite der EU
Aus einem Aufsatz von Dr. Walter Büsch, Wallisellen

Der Volkswirtschaftler Dr. Walter Büsch hat sich in einem bemerkenswerten Beitrag, der erstmals in Heft 2 der diesjährigen «Schweizer Monatshefte» unter dem Titel «Längerfristige Perspektiven der europäischen Integration» erschienen ist, eingehend mit den Konsequenzen der Beschlüsse des EU-Gipfels von Nizza und der bevorstehenden EU-Erweiterung für die Schweiz auseinandergesetzt. Mit Einverständnis des Autors gibt die «Schweizerzeit» Teile des Artikels in unverändertem Wortlaut wieder.

Die Staats- und Regierungschefs der EU befassten sich am Gipfel vom Dezember 2000 in Nizza mit dem Problem der Handlungsfähigkeit der Kommission. Weil jedes Land darin vertreten sein will, liess sich deren Grösse nicht reduzieren. Sie wird mit der Erweiterung im Gegenteil bis in einigen Jahren von 20 auf 27 erhöht werden. Ein Abbau der Effizienz und ein Ausbau der Bürokratie werden die Folgen sein. Im obersten Organ der EU, dem Europäischen Rat und Ministerrat, stand die Stimmengewichtung der Mitgliedstaaten sowie die Ausweitung der Mehrheitsentscheide auf Kosten der Einstimmigkeit zur Debatte.

Wichtigste Fragen ungeklärt
Beim europäischen Gipfel in Nizza blieben die zentralen Fragen von grundsätzlicher Bedeutung erneut ausgeklammert. Über die Stärkung des demokratischen Prinzips in der Union wurde nicht verhandelt. Die finalen Ziele der EU wurden nicht definiert: Sollen die Mitgliedstaaten der EU zu einem Bundesstaat zusammengeschlossen werden, wie es am Anfang der europäischen Integrationsbestrebungen Plan und Absicht war? Oder will man weiterhin auf der bisherigen Spur bleiben, bei einem staatenbundähnlichen Gebilde mit stark zentralistischen Tendenzen und sehr eingeschränkter Kontrolle durch die Völker?

Der Europäische Rat bestimmt an seinen Gipfeltreffen die Richtlinien der EU-Politik. In der Folge nimmt der Ministerrat, der in wechselnder Zusammensetzung mit den jeweils zuständigen Fachministern der EU-Staaten tagt, die Ausarbeitung vor. Der Europäische Rat, dem die Staats- und Regierungschefs der EU-Mitgliedstaaten angehören ­ nicht das Europäische Parlament ­, bilden somit die Legislative in der Union; gleichzeitig gehören sowohl die Mitglieder des Europäischen Rats als auch die Landesvertreter im Ministerrat in ihren Nationalstaaten zur Exekutive. Dadurch wird das für jede demokratische Staats- verfassung geforderte Prinzip der personellen Trennung der Gewalten in der Rechtskonstruktion der EU verletzt.

Der Nationalstaat organisiert sich von unten nach oben: Das Volk wählt die Mitglieder des Parlaments, und dieses bestimmt ­ sofern nicht Direktwahl vorgesehen ist ­ die Regierung. In der EU üben die 15 Staats- und Regierungschef diese oberste Funktion aus; sie legen, zusammen mit der Kommission, die EU-Politik weitgehend fest. Das ist eine Konstruktion von oben nach unten; wohl wählen die Völker der EU-Staaten ihre Abgeordneten ins Europäische Parlament ­ die zentralen Entscheidungsbefugnisse liegen aber bei den beiden vorgelagerten Institutionen, dem Europäischen Rat und der Kommission.

Übermächtige Kommission
Die Kommission verkörpert eine Art Regierung der EU. Ihr obliegt zudem die Kontrolle der EU-General- direktion, der Verwaltung. «Die Kommissare sind längst Minister mit gewaltigen Geschäftsbereichen, ohne dass sie für Fehler vor dem Europäischen Parlament geradestehen müssten.

Die Kommission ist zusammen mit dem Rat legislativ tätig und ist zugleich die Exekutive der EU. Die «Regierung» der EU wird aber nicht etwa durch die Völker oder die nationalen Parlamente gewählt, sondern ihre Mitglieder werden durch die Regierungen der Mitgliedstaaten bestimmt. Auch die Ernen- nung des Kommissions-Präsidenten durch den Rat bedarf lediglich noch der Zustimmung des EU- Parlaments.

Schwaches Parlament
Das Europäische Parlament ist demnach bezüglich seiner Mitwirkungs- und Entscheidungsbefugnisse, verglichen mit nationalen Parlamenten, eine stark eingeschränkte Vertretung der Völker. «Der Kom- mission gegenüber steht ein Parlament, das in keiner der 15 Hauptstädte sehr ernst genommen wird. Fast die Hälfte der EU-Ausgaben, den Agrarhaushalt nämlich, regeln die Regierungen am liebsten ohne Rücksicht auf dieses Hohe Haus. Die Einführung des Euro erfolgte ohne vorgängige Konsultation der Strassburger Volksvertretung. Derart in die Verantwortungslosigkeit entlassen, agieren in Strassburg viele eifrige Abgeordnete, die keiner Ordnung gehorchen. Wenn, dann folgen sie nationalen Interessen ­ nicht etwa Fraktionen» («Die Zeit» vom 18.3. 1999).

Aus der Konstruktion der EU-Organisation ­ dem Europäischen Rat und Ministerrat einerseits und der Kommission anderseits ­ ergibt sich, dass letztlich nicht die Bürger der europäischen Völker und ihre parlamentarischen Vertreter, sondern die Regierungen, die Polit-Elite der Mitgliedstaaten, die öffentliche Gewalt der EU bestimmen und lenken. Der Grad der demokratischen Kontrolle ist in der EU demnach weitaus geringer als im Nationalstaat, in welchem die drei staatlichen Gewalten getrennt sind und das Parlament Gesetzgeber ist. Jede Abgabe nationalstaatlicher Souveränitätsrechte an die EU führt dadurch zwingend zu einer Schwächung der politischen Mitsprache der in der EU zusammengeschlos- senen Völker und damit der demokratischen Willensbildung in Europa, weil das Stimm- und Wahlvolk in der EU über weitaus weniger Einfluss verfügt als im Nationalstaat.

Direkt-demokratische Rechte ­ Initiative und Referendum ­ fehlen, und es besteht auch nicht die Absicht, sie einzuführen. Mit der vorgesehenen Vergrösserung der EU wird das Manko der demokrati- schen Öffentlichkeit, politisch entsprechend auch Verantwortung zu tragen und ihre eigene Gesell- schafts- und Wirtschaftspolitik zu kontrollieren, noch grösser: Durch die Erweiterung der EU und die Festlegung der Zahl der Parlamentarier in Strassburg auf höchstens 732 muss ein Parlamentsmitglied eine immer grössere Zahl von Bürgern vertreten. Mit zunehmender Grösse der EU verringert sich somit das Gewicht der parlamentarischen Abordnungen der Völker Europas zusätzlich. Zudem ist das EU-Parlament demokratisch wenig legitimiert, da ein europäisches Stimm- und Wahlvolk nicht existiert, somit nach wie vor die nationalen Interessen der EU-Länder deren Politik im wesentlichen bestimmen.

Kein «Modell Schweiz»
Das EU-Parlament mit 732 Mitgliedern wird als Kontrollinstanz der EU-Organe weniger bedeutsam sein als die Parlamente in den einzelnen Nationalstaaten. Die Rechtssetzung in der EU erfolgt in hohem Masse durch den Europäischen Rat und nicht durch das EU-Parlament. Es besteht ein ausgeprägtes politisches Übergewicht von Rat und Kommission, was die demokratische Mitbestimmung innerhalb der EU minimalisiert.

Daraus ergibt sich, dass das «Modell Schweiz», die halbdirekte Demokratie, das immer wieder als nachahmenswert dargestellt wird, in der EU auf europäischer Ebene mit Sicherheit nicht und auf natio- naler wohl nur stark eingeschränkt verwirklicht werden könnte. Tatsächlich kann die EU auch nicht nach dem Muster parlamentarischer Demokratien geführt werden, weil in der EU die nationalen Staaten durch ihre Regierungsvertreter im Europäischen Rat wirken, als sie bei Wahlen ihre Repräsentanten in ihre nationale Regierung wählen oder abwählen können. Ein Beitritt der Schweiz in die EU träfe deshalb die Verfassung unseres Landes in ihrem Kern.

Walter Büsch