Nr. 14, 25. Juni 2004

Als noch offen diskutiert werden konnte
Notter und Schengen
Ein im Zürcher «Tages-Anzeiger» am 16. Mai 2001 abgedrucktes Interview

Am 16. Mai 2001, als die Verhandlungen zwischen der Schweiz und der EU bezüglich Schengen-Beitritt der Schweiz noch in einer Vorphase steckten, äusserte der Justizdirektor des Kantons Zürich, Regierungsrat Markus Notter, gewichtigste Vorbehalte. Der Schengen-Vertrag hat sich seither in seinen Grundzügen nicht verändert. Geändert hat sich nur, dass der Bundesrat Kritik am Schengen-Vertrag von seiten staatlicher Instanzen unter allen Umständen
zu unterdrücken sucht. Das ist der Grund, dass wir heute an Regierungsrat Notters schwere Bedenken gegenüber Schengen erinnern. Geäussert zu einem Zeitpunkt, als über das Schengen-Vertragswerk noch ungehindert von obrigkeitlichen Weisungen diskutiert werden konnte.

TA: Herr Notter, sind die Kantone überrumpelt worden vom raschen Tempo, mit dem der Bundesrat die Schweiz ins Schengen-Land führen möchte?

Regierungsrat Markus Notter: Ich gebe zu, der Bundesrat hat in dieser Frage ein für Kantonspolitiker eher ungewöhnliches Tempo angeschlagen. Wir haben aber auch den Eindruck, dass auf Grund dieser Geschwindigkeit die Sorgfalt bei der Vorbereitung gelitten hat.

Unterwerfung

TA: Und deshalb schmollen die Kantone jetzt und wollen nicht mitspielen?

Regierungsrat Markus Notter: Die Sache ist viel ernster. Es geht hier um die grundsätzliche Frage, wo die Möglichkeiten und Grenzen des Bilateralismus liegen. Die Kantone haben sich in den letzten Monaten zunehmend seriöser mit einem allfälligen EU-Beitritt zu befassen begonnen und sich gefragt, wie man reagieren müsste, um zu verhindern, dass die föderalistischen Strukturen ausgehöhlt würden. Was man sich noch nie überlegt hat, sind aber die Auswirkungen eines sehr extensiven oder extremen Bilateralismus. Wenn man den Bilateralismus so weit treibt, dass man per bilateralen Vertrag in
EU-Institutionen einsteigt, in denen man nichts zu sagen hat, dann ist das ein viel weiter gehender Eingriff in die verfassungsrechtliche Kompetenzordnung dieses Landes, als wenn man der EU selbst beitreten würde. Die Kantone haben sich erlaubt, die Frage zu stellen, ob mit dem Schengen-Beitritt nicht genau diese Grenze überschritten wird.

TA: Damit haben Sie den Bundesrat mächtig herausgefordert.

Regierungsrat Markus Notter: Was den Bundesrat verärgert hat, ist unser Hinweis auf den Integrationsbericht von 1999, in welchem er selbst gesagt hat, es gebe institutionelle Grenzen des Bilateralismus.

Zu spät reagiert?

TA: Wieso aber haben die Kantone so spät reagiert? Warum hat man zugelassen, dass der Bund seine Emissäre nach Brüssel schicken konnte, um zu verkünden, man wolle jetzt Schengen voll und ganz übernehmen?

Regierungsrat Markus Notter: Wir haben unsere Vorbehalte frühzeitig eingereicht. Der Bundesrat hat es trotzdem gemacht. Für mich ist nicht verständlich, wie er auf den Druck der EU bei der Betrugsbekämpfung und der Zinsbesteuerung mit der Forderung reagieren kann, im Gegenzug integral
Schengen beitreten zu wollen. Eine Forderung, die wir nie hatten: Bisher wollten wir immer nur Rosinen picken. Wir wollten am Schengener Informationssystem teilnehmen, an der Fingerabdruckdatei Eurodac und dem Dubliner Erstasylabkommen. Und die EU hat immer gesagt: Kommt nicht in Frage. Jetzt übt die EU Druck auf die Schweiz aus, und diese Schweiz stellt plötzlich eine neue Forderung auf und lässt das Rosinenpicken sein. Dabei müsste ein Schengen-Beitritt der Schweiz eigentlich von EU-Seite
gefordert werden. Die können sich doch nicht erlauben, dass sie einen kleinen Tintenfleck in ihrem Gebiet drin haben, der hinsichtlich der Personenkontrollen nicht den gleichen Standards unterliegt wie die übrigen Aussengrenzen der EU. Wieso stellen wir eine Forderung an die EU, die auch im Interesse der EU liegt?

TA: Bundesrätin Ruth Metzler sieht dies ganz anders. Sie sagt, es sei eben gerade im Interesse der Schweiz, Schengen beizutreten: im Hinblick auf die anstehende Personenfreizügigkeit und weil die Schweiz als Asylland attraktiv wird, wenn alle Nachbarn dem Erstasylabkommen beigetreten sind. Man habe es mit Rosinenpicken versucht sowie mit bilateralen Verträgen mit den Nachbarländern. Aber diese Strategie sei gescheitert, deshalb müsse man jetzt den integralen Schengen-Beitritt prüfen.

Was ist Schengen?

Regierungsrat Markus Notter: Wissen Sie eigentlich, was Schengen ist?

TA: Ja, schon.

Regierungsrat Markus Notter: Sind Sie sicher? Ich weiss es im Detail nicht. Das sind stapelweise Regelungen, die weit über das hinausgehen, was man geläufig unter Polizeizusammenarbeit versteht. Das reicht weit in die Amts- und Rechtshilfe hinein und wird ständig weiterentwickelt. Wir verhandeln mit
der EU in der Betrugsbekämpfung über Detailfragen. Dazu wurde ein ganz vorsichtiges Verhandlungsmandat formuliert, filigran ausgearbeitet. Wobei genauestens darauf geachtet wurde, dass das Bankgeheimnis nicht angetastet wird. Im gleichen Zug aber ist man bereit, einen Wust von
Schengen-Regelungen zu übernehmen, die sich weiterentwickeln. Das ist einfach nicht durchdacht: Die Dossiers sind nicht einmal untereinander verbunden, sie werden unabhängig voneinander verhandelt, obwohl Schengen wie das Dach über dem Ganzen ist.

TA: Was würden denn Sie an Stelle des Bundesrats tun?

Regierungsrat Markus Notter: Man kann sich durchaus auf dem bilateralen Weg noch in gewissen Schritten an die EU annähern. Am Ende aber stellt sich eben nur die Frage des Beitritts, oder sonst muss man akzeptieren, dass man nicht dabei ist.

TA: Reicht das im Justizbereich? Würde die Schweiz nicht in der Zwischenzeit ein Sicherheitsrisiko eingehen?

Regierungsrat Markus Notter: Auch das ist für mich nicht genau analysiert. Es wird behauptet, es sei schlimm, wenn wir nicht dabei seien. Was aber ist denn genau der Vorteil, wenn wir bei Schengen mitmachen? Wo ist denn das Sicherheitsdefizit bei uns so gross? Ich habe den Bericht zum Stand der
Überprüfung des Systems der inneren Sicherheit (Usis) gelesen. Da steht, der Föderalismus sei der Grund, dass wir keine einheitliche Sicherheitspolitik betreiben könnten. Der Föderalismus wird als Unsicherheitsfaktor dargestellt. Wenn ich aber die Kriminalitätsrate im europäischen Vergleich
betrachte, das Sicherheitsgefühl in der Bevölkerung, die Effizienz der Strafverfolgungsbehörden anschaue, muss ich sagen, dass wir sehr gut dastehen.

Angst vor Kompetenzverlust

TA: Die Kantone haben doch einfach Angst, dass ihnen Polizeikompetenzen weggenommen werden und dass es zu einer Zentralisierung in diesem Bereich kommt. Dabei braucht es doch im Kampf gegen die organisierte Kriminalität vermehrt zentrale Institutionen, die rascher international und
grenzüberschreitend arbeiten können.

Regierungsrat Markus Notter: Ich bestreite nicht, dass wir ein Föderalismusproblem haben. Wir haben 26 zu unterschiedliche Kantone. Es gibt Aufgaben, die können gewisse Kantone gar nicht erfüllen, weil sie zum Beispiel zu klein sind. Deshalb braucht es Zusammenarbeit, oder man muss
zentralisieren. Aber ob dann auch alles viel effizienter ist, wenn man es in Bern zentralisiert? Wird es besser, wenn künftig neben unserer kantonalen Kriminalpolizei noch die Bundes-Kripo und womöglich noch ein EU-Polizist sich hier tummeln? Ist es wirklich effizienter, wenn sich drei Feuerwehren
um den gleichen Brand kümmern, mit drei unterschiedlichen Kommandostrukturen? Internationale Vergleiche widerlegen dies. In der Schweiz war bisher pro Territorium immer nur eine Polizeieinheit zuständig. Das hatte einen gewissen Effizienzvorteil, obwohl sie nur für relativ kleine Räume zuständig waren. Aber der Trend geht in die andere Richtung.

TA: Weil es einer Notwendigkeit im Kampf gegen das organisierte Verbrechen
entspricht, wie Bundesrätin Metzler behauptet?

Regierungsrat Markus Notter: Wissen Sie, das organisierte Verbrechen hat mittlerweile den Platz eingenommen, den im Kalten Krieg der böse Osten innehatte, vor dem man sich verteidigen musste. Dabei hat die organisierte Kriminalität den Vorteil, dass sie unsichtbar ist. Und je unsichtbarer sie
ist, desto mehr steht fest, wie gefährlich sie ist. Mit dem organisierten Verbrechen lässt sich deshalb alles begründen. Weil man es nicht sieht, ist es so gefährlich, dass man noch mehr Mittel in die innere Sicherheit investieren muss.
Natürlich gibt es die organisierte Kriminalität. Es bestehen Verflechtungen in die Wirtschaft hinein. Aber ich behaupte einmal, dass im internationalen Vergleich bei uns das Wirtschaftsleben nach wie vor nicht sehr geprägt ist von verbrecherischen Organisationen. Es ist also nicht eine Gefahr, die
einem schlaflose Nächte bereiten muss.

Viel Pauschales, wenig Konkretes

TA: Das sagen Sie als Justizdirektor des mächtigen Wirtschaftskantons Zürich.
Unterstellen Sie damit Bundesrätin Ruth Metzler Panikmache?

Regierungsrat Markus Notter: Ich unterstelle niemandem etwas. Ich stelle fest, dass im Bereich der inneren Sicherheit eine Konkurrenz von verschiedenen Organisationen vorhanden ist, die um
Aufgaben kämpfen. Da wird gesagt, die Armee XXI wolle der Polizei XXI Kompetenzen wegnehmen, da gibt es den Kampf um Zuständigkeiten und Aufgaben zwischen Grenzwachtkorps, Bundeskriminalpolizei, Armee-Einheiten und Kantonspolizeien. Ein Stück weit muss auch der Beitrittswunsch zu Schengen unter diesem Aspekt betrachtet werden.

TA: Hören Sie denn als Justizdirektor nie von Ihren Bezirks- oder Staatsanwälten, dass sie sich gerne ins Schengener Informationssystem (SIS) einloggen würden, um effizienter nach international ausgeschriebenen Verbrechern fahnden zu können?

Regierungsrat Markus Notter: Doch. Aber funktioniert denn Schengen innerhalb der EU so gut? Der Bund lässt sich von der EU unter Druck setzen, weil wir angeblich nur schleppend Rechtshilfe gewähren. Ich muss sagen, unsere Erfahrungen mit EU-Ländern sind zum Teil katastrophal. Man erhält zum Teil nicht einmal eine Antwort auf Anfragen. Auch wenn eine verstärkte internationale Zusammenarbeit durchaus Sinn macht, ist es naiv zu glauben, dass unsere Probleme einfach von uns abfallen, wenn wir irgendeinem Abkommen beitreten.

TA: Kann der Bundesrat überhaupt noch zurück, ohne gegenüber der EU das Gesicht zu verlieren?

Regierungsrat Markus Notter: Was ich nicht begreife, ist, wann wer entschieden hat, dass man diese Grenze des Bilateralismus überschreitet: dass man sagt, wir sind bereit, uns einem Acquis - also einer
Gesetzessammlung - und seiner Weiterentwicklung zu unterwerfen, ohne darüber mitbestimmen zu können. Obwohl dies bisher eine heilige Kuh war, obwohl man bis 1999 gesagt hat, dies sei eine heilige Grenze. Weder Bundesrat Deiss noch Bundesrätin Metzler konnten mir bisher diese Frage beantworten.

Was steckt dahinter?

TA: Was könnte denn dahinterstecken?

Regierungsrat Markus Notter:: Die einzige Erklärung, die ich mir denken kann - aber das ist sehr spekulativ -, ist, dass der Bundesrat eigentlich das EU-Beitrittsziel aufgegeben hat. Vielleicht sagt er sich: «Gut, der EU-Beitritt ist gestorben, jetzt haben wir nur die Chance, uns bilateral so nah wie möglich dieser EU anzunähern.»

TA: Koste es, was es wolle?

Regierungsrat Markus Notter: «Koste es, was es wolle: Alle bisherigen Souveränitätsüberlegungen sind jetzt gestorben. Das Volk will nicht beitreten, also muss es die Konsequenzen tragen, denn wir können uns nicht abschotten.» Sollten dies die Überlegungen des Bundesrats sein, sollte er
diesen Strategiewechsel vorgenommen haben, müssten die Kantone eine Neubewertung vornehmen. Ich weiss aber nicht, ob dies tatsächlich der Fall ist.

(Einleitung und Zwischentitel wurden von der «Schweizerzeit»-Redaktion
gesetzt.)