Nr. 14, 30. Mai 2003

Die EU-Osterweiterung und die Schweiz
Durch Täuschungsmanöver zum EU-Vollbeitritt?

Von Nationalrat Ulrich Schlüer, Flaach ZH

Vor wenigen Wochen sind am EU-Gipfel von Athen die Würfel gefallen: Die Osterweiterung der Europäischen Union wird Tatsache. Estland, Lettland, Litauen, Polen, Tschechien, die Slowakei, Ungarn, Slowenien, Malta und Zypern werden EU-Mitglieder. Die Europäische Union wird 2007 also 25 Mitgliedländer umfassen.

Problem «Personenfreizügigkeit»
Der Entscheid zur Erweiterung der EU hat grosse Auswirkungen auf die Schweiz, insbesondere auf die am 21. Mai 2000 vom Schweizer Souverän beschlossenen Bilateralen Verträge zwischen der Schweiz und der EU. Sechs dieser sieben Verträge werden automatisch auf die zehn EU-Neumitglieder ausgeweitet. Für den siebten Vertrag, jenen über die heikle Frage der Personenfreizügigkeit ­ also der gegenseitigen Grenzöffnung für alle Bürger ­, besteht eine besondere Regelung, die der Schweiz jetzt besondere Probleme beschert.

Besonders am Abschluss des Personenfreizügigkeits-Vertrags war, dass dieser nicht mit Brüssel allein, sondern zusätzlich noch mit jedem EU-Mitgliedstaat einzeln abgeschlossen werden musste. Diese Besonderheit hat der Bundesrat seinerzeit als für die Schweiz vorteilhaft bezeichnet, weil damit die automatische Ausdehnung der Personenfreizügigkeit auf später der EU beitretende Neumitglieder verunmöglicht werde. Im Fall einer EU-Erweiterung könne vielmehr mit jedem Beitrittsland separat ein eigener Freizügigkeitsvertrag ausgehandelt werden. Selbst die Option des Verzichts auf einen solchen Vertrag mit einzelnen EU-Neumitgliedern hätte damit bestanden.

Der Abstimmungskampf vom 21. Mai 2000 über die Bilateralen I wurde durch diese Zusicherung der Landesregierung entscheidend entschärft: Der Bundesrat gab damit dem Schweizervolk ­ er hat dies im Abstimmungskampf auch mehrfach betont ­ das verbindliche Versprechen ab, dass die mit den fünfzehn «alten» EU-Mitgliedern ausgehandelte Personenfreizügigkeit niemals automatisch auf neue, erst nach dem Jahr 2000 der Europäischen Union beitretende Mitglieder ausgeweitet werden könne. Ein Versprechen, ohne welches am 21. Mai 2000 ein Ja an der Urne zu den Bilateralen I kaum Tatsache geworden wäre. Ein Versprechen, welches noch heute gilt.

Versprechen gebrochen
Allerdings: Der Bundesrat will heute von diesem vor erst drei Jahren ­ damals abstimmungsentscheidend ­ abgegebenen Versprechen nichts mehr wissen. Dies hat brisante Konsequenzen. Noch bevor die EU den formellen Erweiterungsbeschluss in Athen nämlich gefällt hatte, meldete Brüssel in Bern bereits Ansprüche an, die aus der bevorstehenden EU-Erweiterung abgeleitet werden: Brüssel erwarte von der Schweiz die unverzügliche Aufnahme von Verhandlungen mit allen zehn EU-Mitgliedschaftskandidaten über rasch abzuschliessende Personenfreizügigkeits- Abkommen. Diese Abkommen, liess Brüssel Bern im weiteren wissen, dürften sich materiell in keiner Art und Weise unterscheiden von jenen Freizügigkeits-Abkommen, die heute mit den fünfzehn bestehenden EU-Mitgliedern in Kraft seien. Verhandlungsspielraum würde ­ sagte die EU noch Anfang 2003 ­ allenfalls zugestanden bezüglich Übergangsfristen sowie bezüglich der Kontingente, welche für die Zeit der mit jedem Beitritts-Kandidaten einzeln auszuhandelnden Übergangsfristen in gegenseitigem Einvernehmen festgelegt werden könnten. Sonstige inhaltliche Abweichungen von den mit den fünf-zehn jetzigen EU-Mitgliedern vereinbarten Freizügigkeitsabkommen würden nicht geduldet. So liess Brüssel Bern wissen.

Bern zeigte sich alsogleich zum Nachgeben bereit, was Brüssel ­ noch vor offiziellem Verhandlungsbeginn ­ zur umgehenden Nachreichung weiterer Forderungen veranlasste: Man habe der Schweiz, stellte die EU plötzlich fest, bezüglich der «alten» EU-Mitglieder so grosszügige Übergangsfristen eingeräumt, dass die Schweiz die zehn Neumitglieder doch einfach nachträglich in den bestehenden Vertrag miteinbeziehen sollte. Der vom Schweizer Souverän am 21. Mai 2000 im Rahmen der Bilateralen I genehmigte Personenfreizügigkeitsvertrag würde damit kurzerhand auf die zehn Neumitglieder ausgedehnt. Diese EU-Anmassung hätte in der Realität zur Folge, dass das EU-Nichtmitglied Schweiz die Personenfreizügigkeit mit Osteuropa früher einzuführen hätte als beispielsweise das EU-Mitglied Deutschland.

«Dialog» à la Brüssel
Bern zeigt sich Brüssel gegenüber deshalb so unterwürfig, weil die EU ihr Ansinnen gleich noch mit einer happigen Drohung unterlegt hat: Falls sich die Schweiz der Forderung Brüssels widersetze, würden die bereits vereinbarten und in Kraft gesetzten Bilateralen I zu Makulatur. Brüssel würde ­ meint ein erschreckter Bundesrat ­ diese Verträge umgehend kündigen.

Ob Brüssel, wenn Bern wenigstens ein bisschen Rückgrat zeigen würde, den für die EU so vorteilhaften Landverkehrs-Vertrag ­ der uns die Vierzigtönner-Lawinen am Gotthard und am San Bernardino beschert hat ­ wirklich so mir nichts, dir nichts kündigen würde ­ das darf füglich bezweifelt werden. Aber Bern, statt kühlen Kopf zu bewahren, beschwört Gespenster ­ was Brüssel Mut macht, sein Poker-Spiel des Forderns fortzusetzen. Angesichts dieser ebenso eilfertigen wie kläglichen Rückzugsbereitschaft Berns kann man sich des Eindrucks immer weniger erwehren, dass sich der Bundesrat sogar klammheimlich darüber freut, dass er durch Brüssel nach allen Regeln der Kunst dazu gezwungen wird, gegenüber dem Schweizer Souverän wortbrüchig zu werden, seinen offenkundigen Wortbruch aber immer bequem mit der aus Brüssel drohenden «höheren Gewalt» rechtfertigen zu können. Die Berner Ausrede, es gebe angesichts der Brüsseler Übermacht keine Alternative zu feigem Nachgeben, ist in Wahrheit ebenso hohl wie sachlich unzutreffend. Brüssel und die Schweiz haben sich während der Phase der Ratifizierung der Bilateralen I ­ für die Schweiz war dies die Phase von Referendum und Abstimmungskampf ­ laufend und akribisch über alle Entwicklungen, über alle beiderseits angestrengten Schritte und Massnahmen orientiert. Brüssel kannte haargenau das vom Bundesrat gegenüber dem Souverän abgegebene Versprechen betreffend EU-Erweiterung und Personenfreizügigkeit. Brüssel hat diese Vertragsauslegung des Bundesrats nie als unzutreffend oder gar vertragsverletzend bezeichnet, und Brüssel weiss so gut wie Bern, dass die Bilateralen I ein in sich abgeschlossenes, korrekt die damalige Rechtslage beider Parteien einhaltendes Vertragswerk darstellen.

Beide Seiten haben die Verträge ausdrücklich als insgesamt ausgewogen, Geben und Nehmen gerecht verteilend dargestellt. Zwar kann dieses ausgewogene, keinen Partner benachteiligende, keinen Partner bevorteilende Vertragswerk jederzeit in gegenseitigem Einverständnis beider Parteien erweitert werden. Keiner der beiden Vertragspartner aber kann das Weiterbestehen dieser Verträge einseitig abhängig machen vom widerspruchslosen Eingehen des andern Partners auf ihm vom Vertragsgegner ultimativ unterbreitete Vertragserweiterungen.

Bern kuscht
Das völkerrechtliche Prinzip «pacta sunt servanda» («Verträge sind einzuhalten») gilt auch für alle im Rahmen der Bilateralen I beiderseitig eingegangenen Verpflichtungen. Einen Vertrag wegen Bestimmungen, die zum Zeitpunkt des Vertragsabschlusses keine Gültigkeit hatten, mit erpresserischer Absicht einfach auffliegen zu lassen, ist völkerrechtswidriger Vertragsbruch. Allerdings wäre die Schweiz zur völkerrechtskonformen Zurückweisung der Brüsseler Ansinnen auf eine Landesregierung angewiesen, die den angedrohten Vertragsbruch in Brüssel auch schnörkellos und unerschrocken als völkerrechtswidrig zurückweisen würde. Doch von einer solchen Landesregierung ist leider weit und breit nichts zu sehen.

Unklar ist beim Verhalten Berns bloss, ob sich der Bundesrat vom Muskelspiel Brüssels einfach übertölpeln lässt ­ oder ob er in Wahrheit Komplize in einem abgekarteten Spiel ist. Etwa nach dem Motto: Wenn der Schweizer Souverän in offener Abstimmung dem vom Bundesrat gefassten «strategischen Ziel EU-Beitritt» schon eine Absage zu erteilen sich getraut, dann soll er eben erfahren, dass der Bundesrat sein «strategisches Ziel» mit tätiger Hilfe Brüssels hinter dem Rücken des Volkes anpeilt.

Wollte der Bundesrat angesichts des Zwielichts, in das er sich selber stellt, endlich Klarheit schaffen, so bliebe ihm nur ein Schritt: Er müsste das seit Jahren in Brüssel liegende EU-Beitrittsgesuch endlich ohne Wenn und Aber zurückziehen und die Schweiz als grundsätzlich an einem EU-Beitritt nicht interessiert erklären.

Das Referendum ist möglich
Geht der Bundesrat auf die Drohungen Brüssels ein, dann zeichnet sich ein Szenario ab, das unserem Souverän schon in naher Zukunft eine Volksabstimmung ermöglichen könnte über das «strategische Ziel EU-Beitritt», wie es der Bundesrat ­ ohne das Volk je zu befragen ­ im Alleingang festgelegt hat.

Die zehn Personenfreizügigkeits-Abkommen, welche der Bundesrat unter dem Druck Brüssels mit den zehn EU-Beitrittskandidaten demnächst abschliessen will, sollen nach Ausarbeitung dem Parlament nämlich gesamthaft in einem dem fakultativen Referendum unterstehenden Bundesbeschluss unterbreitet werden. Wird das Referendum gegen diesen Bundesbeschluss ergriffen, dann muss der sich dem Brüsseler Druck unterziehende Bundesrat dem Volk eine Abstimmungsvorlage präsentieren, bei der faktisch zwischen der Aufrechterhaltung der auf alle zehn EU-Beitrittskandidaten ausgedehnten Bilateralen Verträge I einerseits, der Aufhebung dieser Verträge andererseits zu entscheiden wäre. Ein solches Grundsatz-Referendum über Beibehaltung oder Annullierung der Bilateralen I wurde dem Souverän bekanntlich bereits für das Jahr 2009 ­ zwei Jahre nach der vollen Umsetzung aller Vertragsbestimmungen zur Personenfreizügigkeit ­ in Aussicht gestellt. Jetzt eröffnet sich plötzlich die Möglichkeit, eine Volksabstimmung zu dieser Grundsatzfrage bereits im Jahr 2004 herbeizuführen. Eine überaus verlokkende Möglichkeit, zumal Frau Bundesrätin Calmy-Rey im Zeichen der von ihr gelebten «Transparenz in der Aussenpolitik» in ihrem kürzlich gehaltenen Vortrag «100 Tage im Amt» ausdrücklich vermerkt hat, der Bundesrat betrachte die Bilateralen Verträge seit je als Etappen zum EU-Vollbeitritt. Auch wenn sich der Bundesrat ­ inklusive Aussenministerin ­ von dieser offenbar etwas voreilig geübten Transparenz wenige Stunden später eilfertigst distanzierte, so hat der Souverän dennoch die Chance, bereits im Jahr 2004 über Abbruch oder Weiterführung des bundesrätlichen «EU-Trainingslagers» entscheiden zu können.

Brüssels Geldhunger
Dass die EU-Osterweiterung, also die Aufnahme von zehn wirtschaftlich weit zurückgebliebenen Neumitgliedern in den Europäischen Binnenmarkt, der EU Milliardenlasten in heute noch nicht im entferntesten abschätzbarem Umfang aufbürden wird, wird von niemandem bestritten. Sicher ist erst, dass der EU-Strukturfonds, geschaffen zur Herbeiführung eines wirtschaftlichen Ausgleichs zwischen den volkswirtschaftlich teilweise sehr ungleichen EU-Mitgliedern, alljährliche Ausgleichszah- lungen in der Höhe zweistelliger Milliardenbeträge ­ in Euro! ­ wird leisten müssen. Exakte Berechnungen existieren in Brüssel dazu zwar noch keine. Dennoch werden bereits happige Forderungen angemeldet. Dabei will Brüssel eine Lastenverteilung durchsetzen, die auch Nicht-EU-Mitglieder zugunsten der EU-Osterweiterung massiv zur Kasse bittet.

Auch der Schweiz hat Brüssel bereits eine entsprechende Beteiligungs-Aufforderung eröffnet, wenn vorderhand auch noch ohne Zahlen. Bundesrat Villiger bereitet das Parlament allerdings auf eine «sehr substantielle Forderung» aus Brüssel vor. Zum Vergleich wird dabei auf Norwegen verwiesen. Norwegen ist nicht EU-Mitglied, gehört allerdings dem EWR an. Heute leistet Norwegen jährliche Beiträge an den EU-Strukturfonds in der Höhe von 30 Millionen Euro (ca. 45 Mio. sFr.). Als Folge der EU-Osterweiterung hat Brüssel gegenüber Norwegen eine Forderung in der Grössenordnung von rund 250 Millionen Euro (375 Mio. sFr.) zugunsten des EU-Strukturfonds durchgesetzt ­ was mehr als einer Verachtfachung der bisherigen Belastung entspricht. Und der Schweiz hat Brüssel bedeutet, dass unser Bruttoinlandprodukt gut anderthalbmal so gross sei wie jenes von Norwegen ­ woraus sich ableiten liesse, was Brüssel etwa erwarte.

Keinen Franken schuldig
Auch zu dieser happigen Forderung ist die Frage nach ihrer Berechtigung zu stellen. Die EU begründet den von ihr einverlangten Millionenbetrag mit dem angeblichen «Mehrwert», welchen die Schweiz als Folge der Erweiterung des Europäischen Binnenmarktes auf die zehn Neumitglieder abzugelten habe. Eine Forderung, die jeglicher Grundlage entbehrt. Würden die Bilateralen Verträge doch von beiden Seiten übereinstimmend als «ausgewogen» erklärt: Geben und Nehmen seien im Gleichgewicht.

Es ist im Lichte dieser gemeinsam abgebenen Erklärung haltlos und absurd, allein von verbesserten schweizerischen Marktchancen auf den Märkten des Ostens zu sprechen, die Tatsache aber völlig auszuklammern, dass fortan alle Firmen aus den EU-Neumitgliedern als vollwertige Konkurrenten auf dem Schweizer Markt auftreten können, mit gleich langen Spiessen wie alle Schweizer sowie alle Firmen aus den «alten» EU-Ländern. Dieses gegenseitige Geben und Nehmen begründet die Ausgewogenheit der Verträge, ausdrücklich auch in ihrer Ausdehnung auf Neumitglieder. Dass Bern diese offensichtlichen, ja lapidaren Zusammenhänge nicht anzusprechen wagt, macht sprachlos. Die Schweiz ist der EU, selbst wenn der Europäische Binnenmarkt ausgeweitet wird, keinen Franken und keinen Euro schuldig! Es geht doch nicht an, von der Schweiz nach Abschaffung der Zölle in Europa die Leistung eines auf keinerlei Rechtsgrundlagen beruhenden EU-Tributs einzufordern. Auf finanzielle Forderungen zugunsten des Brüsseler Strukturfonds gibt es nur eine Schweizer Antwort: ein kategorisches Nein!

Fazit
Der Schweizer Stimmbürger weiss heute zweierlei: Er wird im Zusammenhang mit der EU-Osterweiterung bezüglich der Personenfreizügigkeit regelrecht hereingelegt. Und Brüssel will ihm als Folge der EU-Osterweiterung zusätzlich noch eine ebenso gesalzene wie ungerechtfertigte Rechnung präsentieren. Zweifellos ein leckeres Umfeld für eine interessante, heisse Auseinandersetzungen versprechende Volksabstimmung. Eine Volksabstimmung, in welcher der Souverän auch darüber befinden kann, ob der Landverkehrsvertrag mit der Vierzigtönnerlawine in seinem Schlepptau vorteilhaft, ob der Luftverkehrsvertrag mit den von Deutschland einseitig daraus abgeleiteten Diskriminierungs-Beschlüssen gegen den Flughafen Zürich-Kloten goutierbar sind für unser Land. Es wird in einer Referendumsabstimmung über die Erweiterung der Personenfreizügigkeit auf die EU-Neumitglieder in Osteuropa um nichts weniger als darum gehen, ob der Bundesrat aus seinem Trainingslager heraus einen weiteren Schritt hin zu seinem Ziel EU-Vollbeitritt machen darf ­ oder ob er sein Trainingslager endlich abzubrechen hat.