Nr. 9, 6. April 2001

Internationale Konventionen höhlen die Demokratie aus
Die Entrechtung des Souveräns
Auszüge aus einem interessanten neuen Buch von Klaus Dieter Wolf

Die Tendenz ist seit langem spürbar. Sie wird auch zunehmend kritisiert: Der nur ausnahms- weise dem Volk zur Entscheidung unterbreitete - Beitritt der Schweiz zu einer ganzen Reihe internationaler Konventionen (Menschenrechts-Konvention, Antirassismus-Konvention, Klima- Konvention, Kinderrechts-Konvention usw.) bewirkt gewichtige «kalte Verfassungsänderun- gen». Weil internationales Recht aus der Sicht des Bundesrats dem schweizerischen Verfas- sungsrecht übergeordnet sei, vom Bundesrat gleichzeitig zu einem grossen Teil zu «direkt anwendbarem Recht» erklärt wird, gerät verbrieftes, vom schweizerischen Souverän demo- kratisch beschlossenes Verfassungsrecht zunehmend in die Defensive.

Zu diesem brisanten Sachverhalt - zur schrittweisen Entrechtung des Souveräns über internationale Konventionen - ist kürzlich ein interessantes Buch erschienen, das die Wirkungen grenzüberschrei- tenden Regierens auf der Grundlage internationaler Konventionen herausarbeitet und beleuchtet. Worum es im einzelnen geht, erklärt der Autor - Professor Klaus Dieter Wolf, Politikwissenschafter an der Technischen Universität Darmstadt - wie folgt:

«Mit dem Begriff der «international governance» wird das Phänomen des grenzüberschreitenden Regie- rens durch Staaten bezeichnet, das sich auf funktional oder territorial bestimmte Räume jenseits der einzelstaatlichen Zuständigkeit richtet. Internationale Organisationen, Regime und das Völkerrecht sind Beispiele dafür. Solche internationale Institutionen stellen eine Art Selbstregierung der Staaten dar, sind also nicht als Indiz für die Ablösung staatlicher Souveränität, sondern eher als eine Form der grenz- überschreitenden Ausdehnung des öffentlichen Sektors zu betrachten. Mit und in ihnen wird Politik im Sinne mehr oder weniger verbindlicher Normsetzungen und Verhaltensvorschriften gemacht.» (S. 62/63) In zunehmendem Masse werden in internationalen Konventionen auch innenpolitische Problembereiche international reglementiert. Also solche Bereiche, die in der Schweiz zumeist der direkten Demokratie unterliegen, also vom Souverän geregelt werden. Die Konsequenzen sind einschneidend: «In der Tat erfüllen internationale Vereinbarungen zwischen Staaten mehrere Funktionen gleichzeitig. Mit der gegenseitigen Einschränkung der externen Autonomie (d. h. im Verhältnis der Staaten untereinander) kann gemeinsam Problemlösungskompetenz und Steuerungsfähigkeit wiederhergestellt und zugleich interne Autonomie zurückgewonnen werden, etwa indem Verantwortlichkeiten verteilt, die Einfluss- chancen für Nichtregierungsakteure verringert und generelle Vorgaben für den innenpolitischen Prozess gemacht werden. Regierungen, die sich gegenseitig binden, können dabei im Verhältnis zu ihren Gesellschaften somit zugleich auch Fesseln ablegen und damit in der Gesamtrechnung möglicherweise sogar ein Mehr an Autonomie und Handlungsfähigkeit davontragen.» (S. 63) Also: Einerseits verliert eine an internationale Konventionen gebundene Regierung an Autonomie - die Vereinbarungen in der Konvention schränken ihre Handlungsfähigkeit ein. Andererseits gewinnt die Regierung an Macht - weil durch bindende Vorgaben der Konvention innenpolitische Einflussnahme weitgehend ausgeschaltet wird.

Aus ihrer Verantwortung für die äussere Sicherheit des Staates besitzt jede Regierung in aussenpoli- tischen Belangen weiten Spielraum zur Wahrnehmung ihrer Kompetenz. Dieser resultiert aus der sicherheitspolitischen Aufgabe jeder Regierung; je mehr Aufgaben aus ursprünglich innenpolitischen Sachbereichen (generelle Begründung: komplexe Aufgaben wie Migration, Umweltschutz, Kriminalität usw. könnten heutzutage «nur noch global angegangen werden») der Aussenpolitik unterstellt werden, desto spürbarer geraten innenpolitische Einflussnahme und Entscheidungsmechanismen in Bedrängnis. Professor Wolf weiter: «Eine Strategie zur Disziplinierung von Anforderungen aus der eigenen Gesell- schaft und zur Sicherung der eigenen Dominanz kann unter diesen Vorzeichen darin bestehen, durch eine möglichst breite Definition von Sicherheit möglichst viele Politikbereiche unter die Obhut des zumindest dafür noch als eindeutig zuständig angesehenen politisch-administrativen Systems zu nehmen. Regierungen werden immer dann am leichtesten einen Führungsanspruch gegenüber kon- kurrierenden Ansprüchen aus dem jeweiligen gesellschaftlichen Umfeld durchsetzen können, wenn es ihnen gelingt, eine Problemstellung mit dem Argument der Sicherheitsrelevanz für sich zu reklamieren.» (S. 64/65) Das Ziel solcher Regierungspolitik ist klar: In wichtigen Politik-Bereichen soll mittels inter- nationaler Kooperation die in der Verfassung an sich verbriefte Einflussnahme der Öffentlichkeit auf die Politik zurückgebunden werden:

«Zur Abwehr des wachsenden gesellschaftlichen Drucks auf ihre Handlungsautonomie können sich die Regierungen heute auf das von ihnen aufgebaute und unterhaltene Netz internationaler Institutionen stützen. ... Die Übertragung von Zuständigkeit an internationale Institutionen, zu denen nur die Regie- rungen, nicht aber die Parlamente, substaatlichen und nichtstaatlichen Akteure Zugang haben oder gewähren können, spiegelt das gemeinsame strategische Interesse von Regierungen wider, zur Durch- setzung bestimmter politischer Programme über einen dem Einfluss nichtgouvernementaler Akteure möglichst weit entzogenen Entscheidungsraum verfügen zu können. Was aussieht wie ein Souverä- nitätsverzicht gegenüber den anderen Mitgliedern der Staatenwelt, entpuppt sich als ein Instrument zur Loslösung von gesellschaftlicher Kontrolle.» (S. 91/92) Beispiel Schweiz «Gesellschaftliche Kontrolle» geschieht in der Schweiz nicht durch Kontrollbehörden und nur zum Teil durch das Parlament.

«Gesellschaftliche Kontrolle» übt in der Schweiz in allen wichtigen Fragen der Souverän - Stimmbür- gerinnen und Stimmbürger an der Urne - aus. Gelingt es in der Schweiz dem Bundesrat, sich via internationalen Konventionen eingegangenen Verpflichtungen zusätzliche Kompetenzen zu sichern, so geht in unserem Land solche Kompetenzverschiebung zu Lasten der direkten Demokratie. Entmachtet wird der Souverän.

Am Beispiel «Sicherheit durch Kooperation» kann der Schweizer Souverän solche Bestrebungen und ihre Auswirkungen derzeit verfolgen: Es werden - z. B. mittels «Partnership for Peace» als Nabelschnur zur Nato - internationale Bindungen eingegangen unter (bewusster) Aushöhlung der Neutralität, ohne dass dem Souverän die Grundsatzfrage über Beibehaltung oder Preisgabe der Neutralität je vorgelegt wird. Im Rahmen solch internationaler Kooperation werden zu Lasten der Milizarmee vermehrt Einheiten von «Freiwilligen» - in Wahrheit sind dies Berufssoldaten - aufgestellt, ohne dass der Souverän zur damit verbundenen schrittweisen Aushöhlung des Miliz-Prinzips für die Landesverteidigung Stellung nehmen könnte...

Machtbewusste Regierungen haben längst Methoden entwickelt, wie sie sich der Kontrolle im Staat entziehen können. In der Schweiz unterminieren diese Methoden die direkte Demokratie.

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