Nr. 3, 31. Januar 2003

Brisantes Dokument:
Das Konzept, das in den Köpfen schweizerischer Armeeplaner herumgeistert
Schluss mit Neutralität und Miliz!

Auszüge aus einer schweizerischen Armee-Planungsstudie
von Heiko Borchert und René Eggenberger

Reiner Zufall genauer: ein Hinweis der Jungen SVP machte die
"Schweizerzeit" aufmerksam auf eine in einer österreichischen
Militärzeitschrift unter dem Titel "Selbstblockade oder Aufbruch" bereits
vor einigen Monaten erschienene Planungsstudie zweier hochrangiger Schweizer
Armeeplaner für eine zukünftige Schweizer Armee. Die Studie ist so brisant,
dass wir hier längere Auszüge daraus präsentieren.

Brisant ist die Studie aufgrund ihrer Autoren: René Eggenberger, Oberst im
Generalstab, ist Chef der Abteilung Prospektivplanung im Schweizer
Generalstab. Er ist damit im VBS zuständig für alle Planungen, die über die
Einführung der Armee XXI hinausreichen. Heiko Borchert betreibt ein Politik-
und Unternehmensberatungsbüro.

Gefangen "im goldenen Käfig"
Die Ausgangslage zur Planung der "Armee der Zukunft" charakterisieren die
beiden Autoren wörtlich wie folgt:
"Vor dem Hintergrund der jüngsten Entwicklungen plädiert der
sicherheitspolitische Bericht 2000 für eine <Sicherheit durch Kooperation>
im In- und im Ausland. Dabei nimmt der Bericht eine begrüssenswerte und
wichtige Verlagerung der Schwerpunkte im Bereich der strategischen Aufgaben
vor. Die internationale Friedensförderung und die Krisenbewältigung werden
als prioritär bezeichnet, gefolgt von der Prävention bzw. der Unterstützung
staatlicher Stellen im Inland bei existenziellen Gefahren (subsidiärer
Armeeauftrag). Erst an dritter Stelle steht die Verteidigung, die neu nicht
nur autonom, sondern auch in Kooperation gedacht und geführt werden soll.
Es steht unseres Erachtens ausser Zweifel, dass die Maxime der <Sicherheit
durch Kooperation> die richtige Antwort auf die Herausforderungen des 21.
Jahrhunderts darstellt. Allerdings macht die aktuelle Diskussion über die
Armeereform deutlich, dass das innenpolitische Terrain für diese
Neuausrichtung nur schlecht vorbereitet wurde. Der sicherheitspolitische
Bericht 2000 ist über weite Strecken allgemein gehalten und daher an
wesentlichen Stellen sehr interpretationsbedürftig. Während der
Konzepterarbeitung erschien es aus innenpolitischen Überlegungen Erfolg
versprechend, keine breite Grundsatzdiskussion über die im Bericht
vorgenommene Schwergewichtsverlagerung zu führen. Heute erweist sich
diese Entscheidung jedoch insbesondere für die <Armee XXI> als Pferdefuss.
Das gewählte Vorgehen ist auf den Umstand zurückzuführen, dass die Schweizer
Sicherheitspolitik seit Jahren in einem <goldenen Käfig> gefangen ist.
Dieser besteht im Wesentlichen aus den vier einander bedingenden
Rahmenfaktoren Neutralität, Milizsystem, Konkordanz und Ressourcenplafonds,
die in ihrem Zusammenspiel eine perfekte Pattsituation bewirken: Das
Konkordanzsystem mit seiner ausgeprägten Konsensorientierung erschwert die
Auseinandersetzung mit Ideen, die zu stark vom Status quo abweichen oder
diesen gar in Frage stellen. Dies zeigt sich u. a. in der Feststellung, dass
die politischen Entscheidungsträger es trotz fundamentaler Veränderungen im
europäischen Umfeld nicht als erforderlich erachten, die Schweizer
Neutralität grundsätzlich zu überdenken bzw. aufzugeben. Damit steht jedoch
die <Sicherheit durch Kooperation> innenpolitisch auf schwachen Beinen. Das
erschwert insbesondere die Planung der neuen Aufgaben der Armee, die
konzeptionell einen Spagat zwischen autonomer bzw. kooperativer Verteidigung
und dem Aufbau von Krisenreaktionskräften bewältigen muss, und verlangsamt
den Innovationsrhythmus. Wegen des Festhaltens an der Neutralität besteht
auch kein Grund, vom Wehrsystem der Miliz abzurücken sowie eine
Grundsatzdiskussion über den Umfang des Militärbudgets im Allgemeinen und
die Zuteilung der Mittel zu einzelnen Aufgaben im Speziellen zu führen."

Revolution einleiten!
Künftig, meinen die Autoren, müsse die Armeeplanung anders angepackt werden:
"Im Gegensatz zu den bisherigen, pragmatisch und evolutionär geführten
Reformen muss die neue, im Anschluss an die <Armee XXI> einsetzende
Streitkräfteentwicklung ungleich revolutionärer ausgestaltet werden. (...)
Der <goldene Käfig> muss politisch <gesprengt> werden. (...) Damit wird der
Weg frei für die tatsächlich erforderlichen Veränderungen. Für diesen
Zeitpunkt muss insbesondere die Armeeplanung ausgereifte Alternativen
erarbeiten."

Integration in die "EU-Sicherheitsarchitektur"
Die "Schweizer Armee der Zukunft" habe davon auszugehen, dass sich das
politische Umfeld der Schweiz völlig verändert habe:
"Mit einem selbst für EU-Entwicklungen hohen Tempo hat sich die Diskussion
um die konkrete Ausgestaltung der GESVP (Gemeinsame Europäische Sicherheits-
und Verteidigungs-Politik) weiterentwickelt. Auch wenn zwischen den
europäischen Staaten noch Meinungsverschiedenheiten bestehen, so hat die EU
im Bereich der Sicherheits- und Verteidigungspolitik sowohl in
institutioneller Hinsicht als auch mit Blick auf die ihr zur Verfügung
stehenden militärischen Kräfte rund 100 000 Mann (davon 60 000 Mann
Streitkräfte), 400 Flugzeuge und 100 Schiffe deutlich an Kontur gewonnen.
Vor diesem Hintergrund gehen wir für die allgemeine sicherheitspolitische
und die spezifische militärpolitische Planung der Schweiz von drei zentralen
Annahmen aus:
1. Europas Sicherheitsarchitektur ist robust. Die geschaffenen Strukturen
und Instrumente entwickeln sich weiter und unterstützen eine wirkungsvolle
und effiziente gemeinsame Sicherheitspolitik der europäischen Staaten. Die
Nato bleibt auf absehbare Zeit das wirksamste Militärbündnis und bildet
damit gleichzeitig die Grundlage, auf der sich europäische
Krisenreaktionskräfte entwickeln. Daneben gewinnt die GESVP-Entwicklung an
Dynamik und muss deshalb zwingend in die schweizerischen Überlegungen
einbezogen werden.
2. Die Schweiz erkennt in der politischen und militärischen Integration in
die europäischen und transatlantischen Strukturen einen Weg, die eigene
Sicherheit zu verbessern. Sie will sich deshalb mittel- bis langfristig in
aktiver Form in die europäische Sicherheitsarchitektur integrieren.
3. Die sicherheitspolitische Integration der Schweiz verlangt einen den
europäischen Armeen adäquaten doktrinalen, konzeptionellen,
ausbildungsmässigen und technologischen Stand der Schweizer Streitkräfte."

Planungsschritte
Die von den beiden Armeeplanern als unausweichlich erachtete Integration der
Schweizer Armee in die in Bildung begriffene EU-Armee erfordere ab sofort
folgendes planerisches Vorgehen:
"Obwohl von den europäischen Entwicklungen unmittelbar betroffen, verfügt
die Schweiz im Unterschied zu den offiziellen EU-Beitrittskandidaten bislang
noch über keine institutionalisierten Arrangements, die es ihr erlauben
würden, mit der EU in einen Dialog über die damit verbundenen Fragen zu
treten. Umso wichtiger ist es deshalb, dass die zuständigen Planungsstellen
in Politik und Militär im Sinne von Vorarbeiten aufzeigen, welche
Konsequenzen sich aus der jüngsten GESVP-Entwicklung für das Land ergeben,
welche Optionen der Schweiz offen stehen und welche Massnahmen einzuleiten
sind. Von entscheidender Bedeutung ist dabei ein konzeptionelles Vorgehen,
das sich an der Idee der Grand Strategy orientiert, d. h. von einem
umfassenden, militärische und nichtmilitärische Instrumente einschliessenden
Begriff der Sicherheitspolitik ausgeht, deren Abstimmung auf die übrigen
Politiken der Schweiz (z. B. Aussenwirtschaftspolitik, Integrationspolitik
etc.) vornimmt und unterschiedliche Entscheidungsoptionen vorbereitet.
Nach unserer Einschätzung wird sich die Diskussion um diese Optionen im
Bereich der Streitkräfte vorab mit zwei Entwicklungen auseinandersetzen
müssen: der Rollenspezialisierung und der Zusammenlegung nationaler
Ressourcen im europäischen Verbund (pooling of resources)."

Nur noch "Teil-Streitkraft"
Unter "Rollenspezialisierung" verstehen die beiden Armeeplaner folgendes:
"Die Idee der Rollenspezialisierung geht im Wesentlichen davon aus, dass
nationale Streitkräfte über komparative Vorteile verfügen, die sie am besten
dann zum Einsatz bringen können, wenn sie ihre Ressourcen primär auf deren
Bereitstellung konzentrieren können, anstatt das gesamte Leistungsspektrum
abdecken zu müssen. (...)
Im Unterschied zu vielen anderen europäischen Staaten sehen die britische
und die französische Sicherheitsdoktrin vor, dass die jeweiligen
Streitkräfte in der Lage sein müssen, die Interessen von Paris und London in
Übersee durchsetzen zu können, woraus entsprechende Investitionen in die
erforderlichen Kapazitäten resultieren. Im Rahmen einer europaweiten
Rollenspezialisierung würden solche Fähigkeiten spezifisch aufeinander
abgestimmt und weiterentwickelt. Auf europäischer Ebene liegen die Anreize
für diese Rollenspezialisierung u. a. bei der dadurch ermöglichten
effektiveren Ausgestaltung der Streitkräfte und ihrer Aufgaben sowie dem
effizienteren Einsatz immer knapper werdender Mittel. Gleichzeitig erhofft
man sich daraus auch wichtige Impulse zur Harmonisierung der noch immer
stark zersplitterten europäischen Rüstungsindustrie."

Sachzwänge
Dazu seien allerdings auch gewisse Hindernisse in Form unerwünschter
Sachzwänge zur Kenntnis zu nehmen:
"Da sind erstens die politischen Risiken anzusprechen. Spezialisiert sich
ein Land z. B. auf Antiminenmassnahmen, dann könnten diese Fähigkeiten von
anderen Staaten in einem Konfliktfall angefordert werden, der möglicherweise
den Interessen des über diese Kompetenz verfügenden Landes widerspricht.
Zweitens ist die bewusste Aufgabe militärischer Fähigkeiten zu Gunsten
anderer Länder innenpolitisch ein äusserst <heisses Eisen>."
Dennoch sei die Zusammenlegung nationaler Kompetenzen in einer EU-Armee
gemäss Meinung der Armeeplaner letztlich vorteilhafter:
"Effektiverer und effizienterer Ressourceneinsatz ist die treibende Kraft
zur verstärkten Zusammenlegung nationaler Kapazitäten auf europäischer
Ebene. Dabei wird in erster Linie die Absicht verfolgt, durch die
Kombination vorhandener, aber teilweise <zerstreuter> Fähigkeiten einen
neuen Mehrwert zu schaffen, der den Nutzen eigenständiger nationaler
Fähigkeiten deutlich übertrifft."

Preisgabe jeglicher Eigenständigkeit
Die Zusammenarbeit innerhalb der neuen EU-Armee unabdingbar auch für die
Schweiz werde sich, davon sind die beiden Armeeplaner überzeugt, noch
enger gestalten als in der Nato:
"Auf europäischer Ebene muss die Fähigkeit zur gemeinsamen
Streitkräfteplanung gestärkt werden. Dabei geht es nach allem, was bislang
bekannt ist, nicht darum, die diesbezüglichen Fähigkeiten der Nato zu
duplizieren. Vielmehr will die EU auf diese Kompetenz des Bündnisses
zurückgreifen. Dabei wird sie allerdings darauf drängen müssen, dass der
Überprüfungsmechanismus zur Kontrolle nationaler Anstrengungen verbessert
wird. Der Planning and Review Process (PARP) der Nato ist zwar ein
nützliches Instrument, um den eigenen Fortschritt beurteilen zu können, er
verfügt jedoch über keine Anreizmechanismen, damit die Staaten diese
Planungsziele auch wirklich einhalten. Im Rahmen der EU wird es deshalb
erforderlich sein, einen entsprechenden Gruppendruck (peer group pressure)
aufzubauen."
Mit andern Worten: Die EU bestimmt dann, welche Leistungen der Schweizer
Armee-Anteil zu erbringen hat und wie dieser auszurüsten und auszubilden
ist:
"Die Schweizer Streitkräfteplaner werden sich künftig intensiver mit der
Europäisierung der nationalen Sicherheits- und Verteidigungspolitik
beschäftigen müssen. Sicherheitspolitisch im europäischen Binnenland
gelegen, verliert die eigenständige und territorial begründete Verteidigung
der Schweiz zusehends ihre sicherheitspolitische Grundlage und riskiert
damit ihre Glaubwürdigkeit. Die zunehmende Diskrepanz zwischen den
europäischen Entwicklungen und dem innenpolitisch motivierten Beharren auf
einer umfassenden und autonomen Leistung der Schweiz wird über kurz oder
lang zu einer grundsätzlichen Diskussion über die gegenwärtige Doktrin, die
Struktur und den Umfang der Armee führen."
Und wenn die Armee endlich nicht mehr der Schweiz zu dienen habe, dann so
die Armeeplaner gelinge es auch, die Grundpfeiler der Schweiz von heute
(Neutralität, Miliz) abzuschütteln:
"In diesem Sinne können die Rollenspezialisierung und die
Ressourcenzusammenlegung im Rahmen der GESVP dazu beitragen, aus dem
<goldenen Käfig> der Schweizer Sicherheitspolitik auszubrechen und den
<toten Punkt>, der in der Schweizer Streitkräfteentwicklung erreicht wurde,
zu überwinden."

Die Kosten
Billiger wird¹s für die Schweiz damit allerdings nicht:
"Allerdings darf man sich in diesem
Zusammenhang keinen Illusionen hingeben: Streitkräfte, die im Rahmen einer
europäischen Rollenspezialisierung zwangsläufig nur noch als Teil der
gemeinsamen Sicherheitsarchitektur einsatzfähig sein werden, dürften nicht
automatisch kostengünstiger sein. Welches Sparpotenzial in einer solchen
Entscheidung liegt, ist durch die Erarbeitung unterschiedlicher
<Rollenkonzepte> vertieft zu analysieren. Allerdings kann bereits heute mit
Sicherheit behauptet werden, dass die eingesetzten Mittel zu einer
effizienteren, wirkungsvolleren und künftig besser zu legitimierenden
Schweizer Armee führen müssen, weil die Rollenspezialisierung zu einem
fokussierten Einsatz der knapper werdenden nationalen Ressourcen und damit
zu maximierter Leistungs- und Durchhaltefähigkeit innerhalb der gewählten
Rolle führen wird."

Einbindung hat ihren Preis
Zu den politischen Konsequenzen der vollständigen militärischen Einbindung
der Schweiz in die EU führen die Autoren folgendes aus:
"Die allgemeine Unvorhersehbarkeit krisenhafter Ereignisse, die zu
politischem Handeln zwingen, mag auf den ersten Blick zur Folgerung
verleiten, dass die Koalitionspartner im konkreten Fall immer wieder von
neuem bestimmt werden könnten und die nationale Vorbereitung zur
Sicherstellung der Interoperabilität durchaus genüge. Dieser Argumentation
halten wir entgegen, dass die für internationale Einsätze erforderliche
Interoperabilität der Streitkräfte nur im Rahmen lang andauernder und
vertiefter Kooperationsbeziehungen erzielt werden kann. Diese Einsicht hat
auf europäischer Ebene bereits zu einer immer intensiver werdenden
Multinationalisierung der Streitkräfte geführt. Zur Auswahl stehen dabei
drei unterschiedliche Kooperationstypen: das Lead-Nation-Konzept, in dem ein
gemischter Grossverband von einem nationalen Verband geführt wird, das
Framework-Konzept, das ebenfalls einen gemischten Verband, in dem ein Staat
den Rahmen stellt und die Stabsführung übernimmt, beschreibt, und
schliesslich gibt es noch das Integrationskonzept, bei dem die Stäbe eines
Grossverbandes multinational gemischt sind und die teilnehmenden Partner
über die gleichen Rechte und Pflichten verfügen."
Die entscheidende politische Frage lautet gemäss den beiden Armeeplanern
damit: Welchem Partner schliesst sich die Schweiz an? Wörtlich führen sie
dazu aus:
"Wir sind der Überzeugung, dass eine Erfolg versprechende
Rollenspezialisierung und Ressourcenzusammenlegung die Bereitschaft
voraussetzt, langfristige Partnerschaften eingehen zu wollen."
Dazu seien folgende Überlegungen anzustellen:
"Dies erfordert eine umfassende aussen- und sicherheitspolitische Analyse,
die Abstützung auf klar definierte Interessen und eine entsprechende
Gesamtstrategie, die im Falle der Schweiz insbesondere auf die
Integrationsabsichten des Landes abgestimmt sein muss. Darüber hinaus muss
Klarheit geschaffen werden in Bezug auf die Form, den Umfang und die
Vorbereitung schweizerischer Beiträge. Dies bedeutet erstens die konkrete
Abwägung zwischen militärischen und nichtmilitärischen Leistungen. Zweitens
muss präzisiert werden, im Rahmen welcher internationaler Organisationen
sich die Schweiz beteiligen will: Verfolgt das Land künftig eine offensive
internationalistische Linie mit Beiträgen im Rahmen Uno-, OSZE-, EU- und
Nato-geführter Operationen, oder wird das Engagement bewusst beschränkt?
Drittens ist zu überlegen, welche <Gefässe> die Schweiz zur Vorbereitung
nutzen will. Der inhaltliche Ausbau der Beteiligung an der Partnerschaft für
den Frieden drängt sich auf. Daneben ist zu untersuchen, wie die Schweiz von
der Teilnahme an bi- und multinationalen Verbänden profitieren könnte."

Das "strategische Ziel"
Das Fundament, meinen die beiden Armeeplaner, für die umfassende Einbindung
der Schweizer Armee in die neue EU-Armee, sei eigentlich schon gelegt:

"Der Bundesrat hat den EU-Beitritt der Schweiz zum strategischen Ziel
erklärt. Die sich mit Sicherheitsfragen beschäftigenden Planer müssen daher
die jüngsten GESVP-Entwicklungen gemeinsam auf ihre Auswirkungen für die
Schweiz und den daraus resultierenden Handlungsbedarf analysieren. Dieser
Ansatz ist erforderlich, um die sicherheitspolitische Interoperabilität der
Schweiz vorbereiten und sicherstellen zu können. (...)
Insgesamt wird die zielgerichtete, langfristige planerische Zusammenarbeit
nur dann möglich sein, wenn es gelingt, eine gemeinsame und umfassende
Strategie (Grand Strategy) zu entwickeln und diese unabhängig von den
Interessen der einzelnen Ministerien umzusetzen. Die Konsequenzen aus dieser
Forderung werden weit reichend sein."
Eine völlige Ausrichtung auf die laufende Nato-Planung erachten die Autoren
dazu als ab sofort unabdingbar:
"Im engeren militärischen Planungsbereich ist davon auszugehen, dass die EU
ihre Interoperabilitätsziele unter Nutzung des PARP-Prozesses der Nato
erreichen will. Die Schweizer Streitkräfteplaner werden somit den Takt der
Nato- und EU-Planungsabläufe annehmen müssen. Während sich die Schweiz
bereits heute am PARP-Prozess beteiligt, fehlen ihr im Moment die
institutionalisierten Kontakte zum Politischen und Sicherheitspolitischen
Komitee, zum Europäischen Militärausschuss sowie zum Europäischen
Militärstab. Dies erschwert v. a. die prospektive Planungsarbeit. Auf Grund
der angesprochenen Verknüpfung zwischen den EU-Bemühungen und dem
PARP-Prozess ist davon auszugehen, dass die über die PfP-Beteiligung (PfP =
Partnerschaft für den Frieden, Nato-Programm) zu definierenden Partnership
Goals (PGs) künftig das zentrale Bindeglied darstellen werden, um die
Interoperabilität der Streitkräfte für das gesamte Spektrum möglicher
Verteidigungs- und Petersberg-Aufgaben im Rahmen Nato- und EU-geführter
Einsätze sicherzustellen."

Armee XXI: Erste Etappe
Wenn auch zaghaft, so habe sich meinen die Autoren die laufende
Armeeplanung immerhin auf den richtigen Weg begeben:
"Mit ihrer Multifunktionalität, der gegenüber der <Armee 95> akzentuierten
Modularität und ihrem flexiblen Bereitschaftssystem verfügt die <Armee XXI>
in dem ihr zugewiesenen Einsatzspektrum über eine ausserordentliche
operative Anpassungsfähigkeit. Echt innovativ ist zudem auch der
Reformansatz, mit dessen Hilfe die Ausbildung in der <Armee XXI> optimiert
wird. (...)
Mit der schrittweisen Entwicklung von der autonomen Armee, die ihre
Flexibilität innerhalb taktischer Vorgaben unter Beweis stellen musste, über
die gegenwärtig erst punktuell auf nationale und internationale Einsätze
ausgerichtete Kooperationsarmee ist der Weg zur Integrationsarmee mit
konsequenter Beteiligung an internationalen Einsätzen vorgezeichnet."
Unabdingbar erforderlich sei dazu aber das radikale Über-Bord-Werfen der
Neutralität und der Miliz:
"Der politisch und auch konzeptionell äusserst anspruchsvolle Wechsel von
der heutigen Kooperations- zur künftigen Integrationsarmee gelingt jedoch
nur dann, wenn die Schweizer Sicherheitspolitik aus dem Korsett des
<goldenen Käfigs> befreit wird. Dieser Schritt setzt voraus, dass die
aussen-, sicherheits- und militärpolitischen Integrationsschritte der
Schweiz Hand in Hand ausgebaut und weiterentwickelt werden. Seitens der
Politik verlangt dies in erster Linie eine offene und tabufreie
Auseinandersetzung mit dem Dauerthema Neutralität. Entschliessen sich die
Entscheidungsträger in diesem Punkt zu einem neuen Vorgehen, indem sich die
Schweiz beispielsweise ähnlich wie Schweden oder Österreich künftig als
bündnisfrei versteht, dann ergeben sich daraus entsprechende Konsequenzen
für die Definition der Armeeaufträge, die Ausgestaltung des Wehrsystems und
die Ressourcenzuteilung."
Das heisst: Die Schweiz hat sich gemäss den Armeeplanern vollständig neu zu
orientieren. Integration statt Eigenständigkeit müsse das Ziel sein:
"Insgesamt werden beide Seiten die vor ihnen liegenden Herausforderungen
aber nur dann erfolgreich bewältigen, wenn sie damit beginnen, die
Interessen der Schweiz in europäischen Dimensionen neu zu definieren."
Das ist das "Bild der Schweiz", das jene im Kopf haben, welche für die
Planung unserer Armee über das Konzept XXI hinaus verantwortlich sind. S

Der vollständige Text von "Selbstblockade oder Aufbruch?" ist abgedruckt in:
Österreichische Militärzeitschrift 1/2002 (www.bmlv.gv.at/omz).