Nr. 1, 12. Januar 2001

Frieden und Krieg zwischen den Staaten
Neutralität als Friedensgarantin
Von Professor Rudolf Bindschedler (1915-1991)

Die Staatengesellschaft besteht aus unabhängigen, souveränen Staaten. Über ihnen gibt es keine andere Autorität oder Macht. Die Staaten bestimmen selbst über ihr Zusammenwirken oder ihre Konflikte, freiwillig oder unter dem Druck äusserer oder innerer Umstände.

Jeder Staat setzt sich seine Ziele selbst. Ihre Beziehungen beruhen auf dem Prinzip der Selbsthilfe. Selbsthilfe bedeutet den Einsatz von Macht. Von ihr hängen das Bestehen des Staates und die Erreichung seiner Ziele ab. Die Staatengesellschaft ist anarchisch. Daraus folgt die Unsicherheit des einzelnen Staates als dauerndes Merkmal seiner Existenz.

Macht bestimmt
Zwar gibt es ein Völkerrecht. Aber es handelt sich um eine schwache, weil dezentralisierte Rechts- ordnung. Sie kennt keine besondern arbeitsteiligen Organe für Rechtsetzung, Vollzug und Recht- sprechung. Die Funktionen bleiben unausgeschieden. Die Staaten sind zugleich Rechtsgenossen und Herren des Rechts. Im freiwilligen Zusammenwirken setzen sie Recht. Das gleiche gilt für die friedliche Streiterledigung, sofern sie sich hiefür einigen können oder wollen. Sie vollziehen grundsätzlich allein das Völkerrecht. Insbesondere liegt es am einzelnen Staat, andere zur Befolgung des Rechts anzu- halten; damit zeigt sich wiederum die entscheidende Rolle der Macht. Weil die Setzung von Völkerrecht der Zustimmung aller Beteiligten bedarf, ist dieses ein starres Recht. Kann die Einigkeit nicht erzielt werden, bleibt nur der Einsatz der Macht, um Änderungen durchzusetzen. Dieser Zustand der Anarchie kompliziert sich noch dadurch, dass es Grossmächte und Kleinstaaten gibt, die Macht sich ungleich auf die Staaten verteilt.

Die internationalen Organisationen haben an dieser Lage nichts Wesentliches geändert. Das trifft im besondern auch für die Vereinten Nationen zu. Sie sind im allgemeinen nur Werkzeuge der staatlichen Aussenpolitik zur Durchsetzung ihrer eigenen oder zur Verfolgung einiger gemeinsamer Interessen.

Völkerrecht und Gewaltanwendung
Zwar enthalten die Charta der Uno und das allgemeine Völkerrecht heute das Verbot der Anwendung von Gewalt. Aber Verteidigungskriege bleiben zugelassen (Art. 51 der Charta). Von wenigen Ausnah- men abgesehen kann jede Gewaltanwendung als Verteidigung aufgefasst werden. Die Verteidigung kann auch strategisch und militärisch offensiv geführt werden (Präventions- und Präemptionsaktionen). Ziel und Mittel müssen auseinandergehalten werden. Vor allem fehlt die notwendige Ergänzung des Gewaltverbots: ein friedliches und geregeltes, vor allem obligatorisches Verfahren der Rechtsetzung des Vollzugs und der Konfliktentscheidung, wie es innerhalb des Staates vorhanden ist.

Wie wenig Solidarität unter den Staaten herrscht, erhellen die Regelungen der zwischenstaatlichen Rechtshilfe in Straf- und Verwaltungssachen mit ihren Ausnahmen dort, wo direkte staatliche Interessen auf dem Spiel stehen (keine Rechtshilfe für politische, fiskalische und militärische Delikte). Sie lassen eher auf latenten Kriegszustand als auf Frieden schliessen.

Ursachen von Konflikten
Vielfältige Ursachen führen zu gewaltsamen Auseinandersetzungen. Die anarchische Struktur der Staatengesellschaft liegt ihnen zugrunde oder ermög-licht ihr Wirksamwerden. Im wesentlichen handelt es sich um drei:

1. Wahrung und Verstärkung der eigenen Sicherheit, was oft mit den gleichen Bestrebungen anderer kollidiert. Die Erhöhung der eigenen Sicherheit führt meistens zur Verminderung der Sicherheit anderer, besonders im Verhältnis unter den Grossmächten.

2. Die expansive Zielsetzung von Staaten. Eine solche erweist sich als besonders gefährlich, wenn ein Staat nicht nur materielle Interessen verfolgt, sondern sich als Träger einer Mission fühlt und eine Weltanschauung, Religion oder Ideologie ausbreiten will. Dann tritt an die Stelle des iustus hostis der Böse, der zu vernichten ist, mit dem es keine Kompromisse gibt. Die Kunst des Friedensschlusses geht verloren.

3. Der Druck von Bevölkerungsüberschüssen. Dazu kommt, dass sowohl zunehmender Reichtum des Staates wie innere Schwierigkeiten ihn zu abenteuerlichen Aktionen nach aussen verführen können. So wechseln periodisch friedliche und kriegerische Zeiten.

Unsere Gegenwart hat es mit besonders unstabilen, ungeordneten, ja chaotischen Strukturen zu tun, mit einer inhomogenen Staatenwelt. Das zeigt sich unter anderem wiederum darin, dass die Kunst des Friedensschlusses weitgehend verlorengegangen ist und Krieg und Frieden sich vermischen. Die Errichtung einer echten und dauernden Friedensordnung muss die anarchische Struktur des Staaten- systems ändern oder die Ursachen der Gewaltanwendung beseitigen, was auf verschiedene Weise denkbar ist.

Möglichkeiten des Kleinstaats Schweiz
Die Schweiz ist ein Kleinstaat. Sie verfügt nur über wenig Macht. Ihr Einfluss auf andere Staaten ist gering, besonders auf deren Verhalten in Angelegenheiten, die sie als wichtig und entscheidend erachten. Es liegt nicht in ihren Händen, auf die Weltpolitik einzuwirken. Ihre Möglichkeiten sind deshalb äusserst beschränkt. Das gilt für die ganze Friedensproblematik sowohl in bezug auf die allgemeine Friedenssicherung wie auf die Erhaltung des Friedens in konkreten Situationen.

Auch für die schweizerische Aussenpolitik besteht das Problem des Widerspruchs der Werte. So hat die Schweiz - um ein Beispiel zu erwähnen - kein Interesse an einer zu grossen Einigkeit der Gross- mächte, ja auch der sie umgebenden Mittelmächte. Vereinigt können sie den Kleinstaat unter über- mächtigen Druck setzen (aus der Geschichte seien erwähnt die Einmischung der Grossmächte in die Asylpolitik in der ersten Hälfte des 19. Jahrhunderts und das Washingtoner Abkommen nach dem Zweiten Weltkrieg - und, neueren Datums, besonders schmerzhaft auch die erfolgreiche Erpressungs- politik durch private und staatliche Stellen der USA im Zusammenhang mit den nachrichtenlosen Vermögen aus dem Zweiten Weltkrieg - Ergänzung durch Red. «Schweizerzeit»). Allerdings besteht auch kein Interesse an Kriegen unter ihnen mit den Übergriffen der Kriegführenden auf die Nichtbetei- ligten.

Zu unterscheiden ist zwischen Massnahmen zur Förderung des Friedens im eigenen Umfeld und solchen in einem weiteren Rahmen, regional und global. Ohne Aussicht auf Erfolg und untauglich sind: Spektakuläre verbale Aktionen wie Regierungserklärungen, Friedensappelle und dergleichen. Sie entfalten keine Wirkung, lassen unsere Aussenpolitik als naiv erscheinen.

Vermittlung in gravierenden Konflikten: Man spricht hier von Guten Diensten im politischen Sinne. Es fehlt das Eigengewicht, die eigene Macht, die im Sinne einer Lösung eingesetzt werden kann, aber auch die Möglichkeit zur Erbringung von eigenen Leistungen, um einen Kompromiss zu erreichen. Alle Vermittlungsaktionen von Kleinstaaten und von Neutralen sind gescheitert, vom Burenkrieg über den Ersten zum Zweiten Weltkrieg. Nur die Grossmächte können hier mit Erfolg operieren.

Aufgabe der Neutralität: Alternativen wären der Beitritt zu einem Bündnis oder eine völlig freie und opportunistische Haltung von Fall zu Fall. Beides würde das Risiko der Verwicklung in Konflikte anderer erhöhen, das letztere zudem die Rolle als stabiler und berechenbarer Faktor beenden und damit Unsicherheit schaffen.

Neutralität - Friedenspolitik par excellence
Die Schweiz hat vorerst dafür zu sorgen, dass sie nicht selbst zum Friedensstörer wird. Aktives und passives Verhalten kann zu einer Gefährdung des Friedens führen. Letzteres ist der Fallbeim Entste- henlassen eines machtpolitischen Vakuums, das andere Mächte zur Intervention einlädt. Das hat zwei Seiten, eine aussenpolitische und eine innenpolitische. Nach aussen bedarf es einer genügend starken Verteidigungsfähigkeit, geeignet, ausländische Mächte von militärischen Operationen und Übergriffen abzuhalten. Eine militärische Leere würde ausländische Staaten zum Eingreifen einladen, unter Umständen sogar dazu nötigen. Eine genügende Landesverteidigung ist auch heute nicht aussichtslos, wenn man den politischen Gesamtzusammenhang mit seinen Gegensätzen unter den Mächten berücksichtigt; nicht das absolute, sondern das relative Gewicht des Kleinstaates wirkt sich aus. Ferner spielt der Faktor Zeit hier eine massgebende Rolle. Je länger der Angegriffene sich halten kann, als desto grösser erweisen sich seine Chancen.

Nach innen gilt es, geordnete Verhältnisse aufrechtzuerhalten und den Grundkonsens des Volkes zu bewahren. Innere Zerrissenheit gibt ausländischen Mächten wiederum die Möglichkeit zu Eingriffen, nötigt sie sogar aus Sicherheitsüberlegungen dazu. Die Pläne der Alliierten einer militärischen Inter- vention während des Generalstreiks von 1919 sind hier ein Beispiel.

Der Hauptbeitrag der Schweiz zum Frieden liegt im Festhalten am Verzicht auf expansive aussen- politische Ziele und auf Einmischung in Konflikte unter anderen Staaten. Diese Haltung tritt völker- rechtlich im Statut der ständigen Neutralität und politisch in der Neutralitätspolitik in Erscheinung. Neutralität bedeutet Einführung eines stabilen und berechenbaren Faktors in das politische System und stellt Friedenspolitik par excellence dar. Den umliegenden Staaten deckt sie die Flanken und gewährt ihnen Sicherheit. Mit der Neutralität verficht die Schweiz nicht nur ihre eigenen Interessen, beruhend auf der Lage als Kleinstaat, sondern leistet auch einen Beitrag an den Frieden in ihrem eigenen Umkreis und schliesslich auch im allgemeinen.

Der Neutrale und die Blockfreien
In einem weiteren Rahmen wäre an eine Aktivierung unserer Politik gegenüber den Nichtengagierten zu denken. Das ist möglich, ohne die eigene besondere Neutralität zu verwässern. Ziel einer solchen Politik müsste sein, eine möglichst grosse Zahl von Staaten dieser Gruppe zu einer echten Neutralität zu bewegen. Sie mag angesichts der Konflikte unter ihnen, der ambitiösen Politik und der Anlehnung mancher an einen Block zurzeit wenig aussichtsreich erscheinen. Es würde sich deshalb um eine langfristige Aufgabe handeln, mit einem fernen Ziel, dem mit Beharrlichkeit und Geduld näherzukommen wäre. Alle Mittel der Überzeugung wären hiefür einzusetzen. Eine Haltung des echten Nonalignment, schliesslich der Neutralität einzunehmen, bedeutet Förderung des Friedens. Je grösser die Zahl der Staaten, die eine solche Linie verfolgen, desto mehr würde sich eine Zone des Friedens ausdehnen und desto weniger Konflikte gäbe es. Die Zusammenarbeit unter diesen Staaten und ein gemeinsames Vorgehen würden deren Einfluss auf die Machtblöcke verstärken.

Kleinstaat und Weltpolitik
Einfluss auf den Gang der Weltpolitik, auf die Auseinandersetzungen der Grossmächte, aber auch auf die Gegensätze unter kleinen Staaten kommt der Schweiz nicht zu. Auf den Grossmächten vor allem und denjenigen Staaten, die in Konflikte verwickelt sind, lastet die Verantwortung für Frieden und Sicherheit. Nicht die andern, nicht die Kleinen können die Welt verbessern. Deshalb erweist sich die Forderung in der Konzeption der Gesamtverteidigung, im Bereich der allgemeinen Friedenssicherung und Krisenbewältigung mehr als bisher tätig zu werden, als weitgehend illusionär. Das gilt grundsätzlich auch für Initiativen auf dem Gebiet der Rüstungskontrolle und der Abrüstung.

Prof. Rudolf Bindschedler